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          2016年11月9日，唐納德·特朗普（Donald J. Trump）贏得美國大選，于2017年1月20日正式入主白宮。特朗普的當選超出了全球主流媒體、智庫和政界人士的預料，成為2016年最大的“黑天鵝”事件之一。由于特朗普在競選前后有一些涉華的負面言論，上臺后對華戰略與政策走向呈較大不確定性。未來中美關系能否繼續健康發展下去，還是回到“修昔底德陷阱”的老路上，這是當前亟待做出的一個大判斷。如果特朗普瞄準中國“開火”，未來他可能聚焦在哪些領域、采取哪些手段，也需要提前研判并提出應對之策。

增加就業是特朗普“重建美國”和“美國優先”的本質，對特朗普政策方針的研判必須基于以就業為核心的分析框架

判斷特朗普對華政策必須首先對其競選成功的社會原因、競選理念與執政思路進行全面分析，找出其所出臺政策背后的規律一致性。特朗普在競選中扛著保護主義、孤立主義、民粹主義的大旗，打著代表美國在全球化中受益不多甚至利益受損的民眾利益的競選牌，贏得了廣大工薪階層、中西部民眾以及廣大農村民眾的支持，一舉贏得本次大選。特朗普的政治理念，是希望美國脫去理想主義的外衣，通過逆全球化的方式，重振美國經濟，使美國重回巔峰狀態，把美國透支自己、服務全球的理想主義轉變為犧牲他國利益、服務美國自身的利己主義。特朗普代表的不僅僅是他一個人，也是一個社會劇烈變化的外在代表。其競選和當選，都是這個社會外在變化的重要表現，是在產業轉出美國、美國貧富差距拉大的背景下，對美國傳統主流政治模式的一次顛覆，這只不過是借共和黨的“殼”，實現政治“上市”而已。

目前特朗普已明確提出推進三大政策：一是大規模的基礎設施投資計劃，特朗普承諾要花費上萬億美元改造美國基礎設施。二是大規模的結構性減稅計劃，特朗普主張啟動自上世紀80年代里根執政以來最大規模的減稅方案。個人所得稅方面，將聯邦個人所得稅由目前七檔簡化為12%、25%和33%三檔，最高檔將由目前的39.6%降至33%。企業所得稅方面，主張將最高聯邦企業所得稅率由目前的35%降至 15%，對參與基礎設施建設的私人股權融資提供82%的稅收減免。海外投資稅方面,將跨國公司海外收入稅率降為8.75%，對把工廠搬到他國、雇傭他國員工卻想把產品售回美國的企業，征收高達35%的產品關稅。三是特朗普提出要廢除次貸危機以來最嚴格的金融監管法案《多德-弗蘭克法案》，全面放松金融監管。

表面看來，特朗普提出的三大政策是互不相干的，但其內在邏輯是完全一致的，就是增加就業。特朗普的基建計劃將直接拉動大量低技能工薪階層就業，減稅計劃將通過釋放企業投資意愿、吸引全球企業赴美投資、遏制美國企業向外轉移的方式創造大量就業崗位，而放松金融管制更是為了釋放銀行擴張信貸的能力，為擴大基礎設施投資和企業投資提供融資支持。因此，特朗普所謂的“重建美國”“美國優先”，其本質都是美國的就業問題，可以說就業問題才是特朗普執政思路的核心。特朗普若想實現連任，還需廣大中產階級和底層民眾的支持，就業問題也是特朗普必須面對并予以解決的問題。如果從就業的角度來重新思考特朗普競選時期的各種“大嘴”言辭，就會發現這些言辭并非信口開河，其內在邏輯是一脈相承的。在國內政策上一切圍繞就業，在對外政策上也是如此，一切有利于美國就業的事情他就會努力做，一切對就業影響不大的問題他就會選擇性忽視，一切導致就業流失的政策他就會堅決反對，正如他堅決反對TPP、要求重談北美自貿協定、在美國和墨西哥間修建隔離墻、抨擊中國是匯率操縱國、威脅對中國開展貿易戰等等，與其說他是孤立主義、民粹主義，倒不如說他是務實主義更為準確，只不過這種務實是站在美國民眾就業立場上的。

未來一個時期，中美在經貿領域的競爭與沖突將更加激烈，特朗普對華政策核心是解決美國對中國的巨大貿易逆差問題

經貿關系是中美關系的“壓艙石”，近年來中美日益密切的貿易與投資聯系是雙方斗而不破的紅線和底線。當前中美經貿關系中最大的問題是中美貿易嚴重失衡，在貿易問題項下又逐漸衍生出人民幣匯率低估、知識產權保護、市場準入等一系列問題。在2016年美國大選中，貿易失衡又與美國國內就業問題關聯起來，中國成為兩黨候選人及各方政客攻擊的靶子。特朗普高調宣揚中國“偷走”了美國工人的工作，并提出上臺后要將中國列為匯率操縱國、對中國產品征收45%的關稅等等，擺出不惜與中國開展全面貿易戰的態度。

目前國內外關于特朗普對華政策主要有三種判斷：一是對特朗普上臺后的中美經貿關系呈悲觀態度，認為他將踐行承諾，出臺針對中國的保護主義貿易政策，兩國關系特別是經貿關系將受到一定沖擊；二是認為特朗普的這些極端言辭在上臺后并不算數，只是拉攏選票的手段，中美關系仍將繼續向前發展；三是認為本次大選不會改變中美經貿關系的既有格局，特朗普甚至會拋棄保護主義言論，以其商人思維轉向積極與中國談合作，兩國經貿關系甚至會上升到一個新臺階。如果用前述以就業為核心的分析框架來研判，不難看出，第一種可能性更大。美國對華貿易存在大量逆差同時也意味著，如果縮小貿易逆差，那么大量就業被留在美國國內，這正是特朗普希望看到的并通過多方努力想要實現的結果。預計特朗普上臺后，兩國關系應不會出現全方位對抗的冷戰局面，但可以預計未來特朗普將會拿中美經貿關系做文章，中美貿易摩擦將會是未來影響兩國關系的最大變量。

特朗普可能通過關稅和匯率對華施加貿易制裁壓力，對此我們必須要密切關注

面對特朗普對華實施貿易保護政策需要兩手發力：一手是關稅政策，一手是匯率政策，以下分別進行分析：

關稅政策方面，特朗普對中國全部進口產品征收45%的關稅不太可能，更有可能出臺針對鋼鐵、紡織、輪胎、化工等特定領域、特定商品的反傾銷政策。特朗普在競選時提到，要對中國全部進口產品征收45%的進口關稅，這相當于與中國開展全面貿易戰。根據美國法律規定，只有兩個法案能賦予特朗普這一權力：一是1917年《禁止與敵國貿易法案》，該法案賦予總統在戰時或美國面臨危機和緊急狀態時，可以管控對外貿易、凍結并取得外國資產的權力；二是1977 年《國際緊急經濟權力法案》，其啟用條件是美國面臨“異常和極端威脅”。當前中美之間既非交戰狀態，中國也非“異常和極端威脅”，特朗普若為征收45%的關稅強行引用這兩個法案必將遭到立法和司法機構的質疑，從實際操作上是不可能實現的。不過特朗普很有可能會針對中國采取具體領域的反傾銷措施，特別是在輪胎、鋼板、紡織、化工等行業對中國企業開展更多的貿易調查并單方面提高關稅或限量進口，這一政策可有三方面依據：一是1962年《貿易擴大法案》中的“232條款”，該條款賦予美國總統限制進口某國產品或征收高額關稅以維護國家安全的權力; 二是1974年《貿易法案》中的“301條款”，該條款授權美國總統以提高關稅方式報復貿易對象的不公平貿易行為；三是1974年《貿易法案》中的“122條款”，該條款賦予美國總統應對美國大規模國際收支赤字的特別權力，作為糾正嚴重稅收赤字的救濟措施，特朗普可對某進口產品征收最多15%的關稅或采取限量進口措施，亦可兩者并用，但時間不能超過50天。

匯率政策方面，按現行美國法律，特朗普將中國列為匯率操縱國不符合法律定義，即便中國被列為匯率操縱國，美國仍不能實施對華貿易制裁，但要謹防特朗普修改“匯率操縱國”認定標準并通過新的立法將匯率操縱國與貿易制裁連接起來。根據美國《2015年貿易便利和執法法》，判斷一國是否是匯率操縱國有三條量化標準：一是對美貿易盈余超過200億美元，二是經常項目盈余超過國內生產總值的3%，三是通過匯率干預買入的外匯超過GDP的2%。根據美國財政部每半年向國會提交的《美國主要貿易伙伴外匯政策》報告，在2016年4月的報告中，我國對美貿易順差3567億美元，經常項目順差3.1%，但凈賣出外匯達到3.9%，不符合第三項條件；在2016年10月的報告中，我國對美貿易順差3561億美元，但經常項目順差為2.4%，凈賣出外匯達到5660億美元，不符合第二、第三項條件。事實上，美國方面也普遍認為，即便中國在2003年至2014年進行了匯率操縱，近兩年中國非但沒有進行匯率操縱，反而一直進行反向操作，人民幣總體處于升值狀態。但我們要謹防特朗普要求國會修改“匯率操縱國”認定標準，甚至為中國量身設計一套新標準，使我國成為“匯率操縱國”。退一步來說，即便中國被列為匯率操縱國，按現行法律，特朗普除要求美財政部長與中國協商矯正匯率外，并不能采取任何實際舉措，“匯率操縱國”認定后并無可操作性，這也是中國在1992年5月、1992年12月和1994年7月三次被列為匯率操縱國后，再未被貼上“匯率操縱國”標簽的主要原因。實際上，自2005年以來，美國參眾兩院就持續提出關于將匯率操縱與懲罰性關稅直接掛鉤的法案，但這些法案一直沒有通過。我們要謹防特朗普再度將這些法案拿出來在參眾兩院進行熱炒，利用共和黨在國會的控制優勢推動這些法案通過。

特朗普可能做地緣政治文章，增加與中國在經貿領域談判時的要價和籌碼

研究中美經貿問題不能僅就經貿說經貿，必須同時考慮地緣政治與外交問題，這會對中美經貿領域的競爭博弈添加更多不確定性。奧巴馬時期，美國政府力推“亞太再平衡”戰略，在西太平洋地區給中國造成較大地緣政治壓力, 南海、東海、臺海、朝核“三海一核”問題聯動，控制中國發展空間。由于特朗普的執政重點在美國國內就業問題上，他還沒有形成一項如“亞太再平衡”一樣系統的地緣戰略，可以初步判斷，未來特朗普并不會完全拋棄“亞太再平衡” 所取得的成果，會繼續拿“三海一核”問題做文章。不過特朗普與奧巴馬的思維方式會顯著不同，奧巴馬政府所采取的是現實主義的地緣政治思維，而特朗普只會將這些問題作為與中國要價的籌碼，特朗普大規模基建計劃和減稅計劃所帶來的財政赤字壓力不允許他把大量美國國力耗費在這些遠離本土的地方。未來特朗普可能進行兩大方面調整：

 一是緩和美俄關系。特朗普認定俄羅斯沒有實力成為、也不會成為美國的敵人，他認為奧巴馬政府對俄羅斯有過度的敵意，沒有搞清誰是真正的敵人、誰是真正的朋友，未來特朗普很可能會推動解除對俄羅斯的經濟制裁，甚至不排除承認克里米亞歸屬俄羅斯，用烏克蘭問題換取俄羅斯在中東與東亞問題上與美國的合作。中俄是重要戰略合作伙伴，中俄走近與美國的外部壓力是分不開的，如果美俄合作，勢必會對中俄關系的緊密度產生一定削弱作用，中國作為美國最主要地緣戰略對手的地位將更加凸顯，特朗普在中國周邊造勢也就更具要價能力。

二是緊抓臺灣問題。在“三海一核”問題中，南海最主要聲索國菲律賓與中國關系大大緩和，杜特爾特表示將“擱置”國際仲裁就南海問題的裁決、不希望將裁決強加于中國，南海問題熱度大大下降，而東海釣魚島問題體量太小，不能撬動地緣大格局，朝核問題美國又無法掌控，真正能做出文章的只剩下臺灣問題。2016年12月2日，特朗普與中國臺灣地區領導人蔡英文通了電話，接受蔡英文對他當選美國總統的祝賀，這是1979年美國與中國臺灣中斷外交關系以來，美國總統或候任總統與該地區領導人的首次通話。目前一些美國和中國的專家學者普遍從特朗普不懂東亞外交事務、此次通話是一場外交事故的角度來進行解讀，但實際上是特朗普故意為之，很可能是未來特朗普希望拿臺灣問題做文章的一種鋪墊，他希望一方面通過渲染臺海問題，擴大對臺軍售規模，另一方面拿臺灣問題約束中國，在經濟問題上尋求利益，希望中國在服務業市場開放、知識產權保護、國有企業投資、接受美國對中國特定領域征稅等方面做出讓步。

相關建議

一是要冷靜觀察，沉著應對，無須過度緊張。盡管“特朗普新政”引發我國國內社會對中國未來發展的強烈擔憂，諸如特朗普對華征收高關稅和認定“匯率操縱國”會導致中國經濟劇烈下滑，大幅減稅會導致中國資本和產業大量流向美國等聲音。我們認為，對此還應冷靜觀察，不必急于擔心，盡管特朗普提出很多重要設想，但在實際操作中還有很多困難。特朗普的政策體系還存在一些矛盾：如特朗普同時推進基礎設施建設和減稅，財政壓力能否承擔得住，如果承擔不住，特朗普會先放棄哪個；如特朗普通過重振制造業創造更多就業機會，但同時又收緊移民政策，那么勞動力成本抬升，這對美國制造業發展以及基礎設施建設不利；如果特朗普僅對華開展貿易戰，但東南亞、南亞、墨西哥等對美國仍具有生產成本優勢，“回歸制造業”還能否實現；特朗普大規模投資和減稅將引發通脹，加之就業情況改善，美聯儲勢必在兩次加息的基礎上再次加息，這反過來又會遏制美國企業投資。諸如此類的矛盾未來可能都會出現，如果特朗普的政策目標沒有實現，國內就業率和工資問題沒有更好解決，未來折射到對華關系上會有什么變化，還需進一步觀察。

二是堅定自身發展戰略不動搖。解決好中美之間的問題，最重要的還是先把自身的事情做好。對內，我們要積極推進改革深化，在利率市場化、財稅改革、知識產權保護等中美博弈的關鍵領域提前布局，特別是針對特朗普減稅可能引發的全球減稅浪潮，我們也應盡早考慮減稅問題，降低企業成本。對外，要繼續穩步推進“一帶一路” 建設，加快自貿區試點建設進程，加快形成立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自貿區網絡，不斷擴大開放程度，為中美談判創造回旋空間和籌碼。

三是要尋求在國際多邊框架下解決中美經貿問題。如果美國提出單方面的貿易保護措施，我們要利用WTO、IMF等多邊體制的規則予以堅決反擊。如關于匯率操縱問題，IMF對“匯率操縱”是有明確定義的，目前IMF定義與美國《2015年貿易便利與執法法》基本一致，如果特朗普強行修改“匯率操縱”認定標準，把中國列為“匯率操縱國”，那么我們可以訴諸IMF，利用IMF規定予以解決。如果特朗普在國會通過法案將匯率與關稅直接掛鉤，這不符合WTO宗旨，我們也可以在WTO提起訴訟。

四是繼續推進中美BIT、BITT 談判。特朗普明確提出，反對TPP等多邊協定，要與各國一對一的談雙邊經貿協定。中美BIT是當今世界最重要的雙邊經貿協定之一。特朗普上臺后，短期內政策重心應會放到國內，近一兩年可能并不會成為他的重點，但從長期來看，隨著中國對美投資、從美進口越來越大，美國也將有更強烈的談判意愿和動機。我們下一步仍要繼續加快推進中美BIT談判，爭取早日達成一項互利共贏、高水平的雙邊協定。如果BIT談判能夠取得重大進展，未來可在BIT積極推進的同時，采取適當的方式、在適當的時機、以適當的路徑推動開啟中美 BITT談判（BIT+Trade）。未來可在BITT的基礎上，爭取早日啟動中美FTA談判,打牢中美新型大國關系的“壓艙石”。

五是加強溝通和輿論引導。特朗普執政后，中美關系面臨較大的不確定性，中美之間比以往任何時候都更需要深化溝通交流、增進互信。第一，必須進一步密切兩國首腦之間的交流聯系，這是避免兩國戰略誤判的最主要溝通機制。第二，要進一步完善中美戰略與經濟對話機制，這是中美兩國共同探討和解決事關兩國關系發展的戰略性、長期性、全局性問題的重要制度安排，未來對話不但要開下去，而且要開得更好，要創新組織形式,可考慮將戰略軌和經濟軌分開，戰略對話主要探討影響兩國關系的重大戰略性問題，經濟對話重點要找到切實有效且操作性強的重要經濟問題解決方案，同時設立對話成果實現的路線圖和時間表，真正把對話成果落到實處。第三，要加強與美國國會、智庫等的溝通交流，美國很多精英對特朗普并不認可，比如“匯率操縱國”問題上，大多數智庫學者明確表示反對；比如對華貿易戰問題上，很多貿易企業和團體也并不認可，我們應該通過輿論引導這些人為雙方的共同利益發聲。（參考文獻略）

本研究得到中國國際經濟交流中心基金課題《中美新型大國關系面臨的挑戰與應對》支持

作者單位：中國國際經濟交流中心戰略研究部

本文將刊發在2月5日出版的《中國發展觀察》雜志2017年第2-3期合刊