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              ［作者簡介］田改偉，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所馬克思主義政治學(xué)研究室主任，研究員，全國黨建研究會特邀研究員。主要研究方向為：黨的建設(shè)、中國民主政治理論與實踐、意識形態(tài)理論。近年來，發(fā)表論文60多篇，曾主持完成國家社科基金項目、中央交辦委托的研究項目，參與完成國家社科基金重大項目等。

黨的十八大以來，嚴(yán)格黨內(nèi)政治生活成為貫徹落實全面從嚴(yán)治黨的重要內(nèi)容和抓手。習(xí)近平也一再強調(diào)：“黨內(nèi)政治生活和組織生活都要講政治、講原則、講規(guī)矩，不能搞假大空、不能隨意化、平淡化，更不能娛樂化、庸俗化。”因此，研究和梳理廣大黨員參與黨內(nèi)政治生活的方式和途徑，探索黨內(nèi)政治生活的規(guī)范化、制度化和常態(tài)化，對于嚴(yán)格黨內(nèi)生活、推動全面從嚴(yán)治黨的貫徹落實，使黨能夠更加勝任自身肩負(fù)的歷史使命，具有重要的現(xiàn)實價值和理論意義。

中國共產(chǎn)黨作為一個無產(chǎn)階級政黨組織，之所以能夠在不同的歷史時期始終保持活力，一個重要的原因就是廣大黨員具有廣泛的參與黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利，并且這種權(quán)利得到了黨規(guī)黨紀(jì)的保障。這方面的黨內(nèi)法規(guī)主要有5項，即《中國共產(chǎn)黨黨章》《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。

從黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展歷程來看，保障黨章賦予黨員的各種參與黨內(nèi)政治生活權(quán)利的落實，是近幾年制定、完善和修改黨內(nèi)法規(guī)的重點領(lǐng)域。黨員參與黨內(nèi)政治生活有了越來越可靠的法治保障。黨員參與黨內(nèi)政治生活的權(quán)利除了在以上的5項最主要的黨內(nèi)法規(guī)里作出規(guī)定外，黨內(nèi)的另外一些法規(guī)或規(guī)范性文件也有涉及對黨員的權(quán)利保障的內(nèi)容，如《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》《關(guān)于加強紀(jì)檢監(jiān)察基層信訪舉報工作的意見》等。

黨內(nèi)政治生活存在的問題

改革開放后，我們黨逐漸擺脫了“文化大革命”對黨內(nèi)政治生活造成的混亂，走上了制度化、規(guī)范化的建設(shè)道路，取得了一系列成就，基本形成了體系化的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，為能更好推進(jìn)改革全面深化和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史任務(wù)，全面從嚴(yán)治黨成為黨建的主題，我們黨加緊了對黨內(nèi)政治生活制度化的建設(shè)，激發(fā)黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性。開展了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的清理工作，對那些內(nèi)容同黨章和黨的理論、路線、方針及上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸，同憲法和法律不一致，或者明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要，或者已有新的規(guī)定的，宣布廢止；對那些調(diào)整對象已經(jīng)消失，或者不需要繼續(xù)執(zhí)行的，宣布失效；對那些內(nèi)容存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的情形的，予以修改；對不存在問題的繼續(xù)有效。截至2014年底，“通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進(jìn)行全面篩查，共梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件。經(jīng)過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進(jìn)行修改”④。中央清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，不僅為黨員參與黨內(nèi)政治生活提供了更加清晰的法規(guī)依據(jù)，更為黨的建設(shè)制度化打下了堅實的基礎(chǔ)。

然而，盡管在全面從嚴(yán)治黨下，黨員參與黨內(nèi)政治生活比以前更加嚴(yán)肅、規(guī)范，尤其是《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的頒布，必將進(jìn)一步加強和嚴(yán)肅廣大黨員對黨內(nèi)政治生活的參與，但是從黨員參與黨內(nèi)生活的實踐來看，還存在不少亟待解決的問題，主要集中在以下幾個方面。

（一）部分黨員或黨員代表不夠了解自己在黨內(nèi)享有哪些民主權(quán)利，缺少行使和維護(hù)權(quán)利的自主意識

黨員按規(guī)定參與黨內(nèi)政治生活，正確行使自己的權(quán)利，關(guān)鍵是自己要對享有的黨內(nèi)權(quán)利做到心中有數(shù)，同時，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部也要對黨員的權(quán)利比較清楚。某市的抽樣調(diào)研顯示，80%以上的基層黨員、70%以上的基層黨員干部不了解中央曾經(jīng)頒布過保障黨員權(quán)利的條例。根據(jù)某地的調(diào)查反映，處級以上黨員干部中，只有50%的人對黨員應(yīng)有的民主權(quán)利能答出50%的內(nèi)容。⑤可見，盡管我們黨早在1995年就頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，并于2004年進(jìn)行修訂后正式頒布，但是該條例在黨內(nèi)的學(xué)習(xí)和宣傳明顯不夠，黨員不清楚自己享有的黨內(nèi)權(quán)利，不知道如何主動參與黨內(nèi)政治生活、行使自己的正當(dāng)權(quán)利、表達(dá)自己的利益訴求，往往只是在利益受損的時候才想起運用自己的權(quán)利來進(jìn)行維護(hù)。黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這種對黨員享有的民主權(quán)利的無知實際上長期以來并沒有得到有效改善。

（二）黨代表履職能力弱，黨代會作為黨員參與黨內(nèi)政治生活的途徑的作用沒有完全發(fā)揮出來

黨代表是代表選舉他的黨員參加黨內(nèi)生活，行使代表的權(quán)利的。尤其是實行黨代表任期制后，各地都在探索如何更好發(fā)揮黨代表作用的途徑和方式。但是從目前基層黨代表履職情況和黨代會常任制情況來看，情況不容樂觀。首先是黨代表履職缺少主動性、積極性。一些黨代表往往把自己的代表身份僅作為一種個人的政治榮譽，對黨代表怎么履職、履什么職都不怎么清楚。有的黨代表以自己工作任務(wù)繁重為由，很少履行代表職責(zé)。據(jù)某地調(diào)查，有53.3%的黨代表偶爾或從未向所在黨組織提出意見和建議，51.5%的黨代表借口工作忙沒時間參加聯(lián)組活動，特別是機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部的黨代表，以代表身份參加黨內(nèi)活動更是少之又少。

有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行了黨代會年會制，但是黨代表履行職責(zé)方面也不盡如人意。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨代會與人代會、政協(xié)會議的議事內(nèi)容往往高度重合，有些黨代表分不清楚自己與人大代表、政協(xié)委員職責(zé)的區(qū)別，黨代表的身份定位往往很模糊。有的代表對本地區(qū)全局性工作和群眾關(guān)心的問題往往缺乏深入了解，在聯(lián)系群眾方面，往往很被動，往往只是做黨組織和群眾之間的“錄音筆”和“傳聲筒”。有的代表討論黨委工作報告提不出意見和建議，存在不會發(fā)言、不敢發(fā)言和不愿發(fā)言的情況，被人稱為“口罩代表”。有的代表提的議案與實際結(jié)合不緊密，針對性不強。

（三）“三會一課”制度落實質(zhì)量差

對于“三會一課”的落實狀況，從地方調(diào)研的情況來看，黨課落實情況普遍好于“三會”情況，就“三會”而言，支部大會落實情況好于黨小組會和支部委員會情況。根據(jù)北京市朝陽區(qū)2014年問卷調(diào)查顯示⑦，有75.5%的基層黨支部能夠按照每季度召開一次的要求召開支部大會，并且有84.2%的被調(diào)查者對支部大會召開的質(zhì)量表示滿意或比較滿意。但是街道社區(qū)居民黨支部，雖然開會頻次較高，參與率卻較低，參與活動的人數(shù)較少，有的甚至不能達(dá)到規(guī)定人數(shù)要求。

相比之下，支部委員會和黨小組會就差很多。只有21.2%的黨支部能按照每月召開一次的要求召開支委會，而有將近一半的黨小組不能按照每月召開一到兩次的規(guī)定召開小組會議，并且有23.6%的黨支部沒有成立黨小組，主要是國企、事業(yè)單位和行政村黨支部。在編入黨小組的黨員中，有3.2%的黨員從沒有參加過黨小組會，38.2%的被調(diào)查者認(rèn)為黨小組會“流于形式，內(nèi)容空洞，浪費時間”。而對于黨課，有35.1%的黨員定期參與，62.3%的黨員一年參加4次以上，只有2.6%的黨員沒有參加過。農(nóng)村黨課落實情況不容樂觀，不少地方長期沒有黨課，有些地方以健康養(yǎng)生知識講座代替黨課。而非公有制企業(yè)和社會組織中黨支部無論是組織活動，黨員參與還是活動質(zhì)量，整體不如其他組織，如有的企業(yè)一共有120名黨員，分布在100多個商場，在召開支部黨員大會時，每次出席的不超過10人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于支部大會進(jìn)行決策時的規(guī)定人數(shù)。

（四）黨員的選舉權(quán)與被選舉權(quán)容易被虛置

黨員參加黨內(nèi)選舉或者成為被選舉人，行使表決權(quán)，是黨員參與黨內(nèi)政治生活主要方式，也是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容。從當(dāng)前的選舉制度和選舉的實際情況來看，都有需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方：有的黨員或黨員代表對自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不夠重視，對黨內(nèi)選舉的民主性和真實性產(chǎn)生懷疑，消極地按照領(lǐng)導(dǎo)意圖進(jìn)行選舉。有的黨員或黨員代表在選舉中把人際關(guān)系和私人感情放到黨性之上，憑個人好惡而不是憑候選人實績和素質(zhì)來進(jìn)行投票。有的選舉存在形式主義，黨員和代表的候選人提名權(quán)沒有切實保障，候選人提名由組織或領(lǐng)導(dǎo)單方面決定，一般是“上面定名單，下面劃圈圈”，并且缺少對候選人的介紹，缺少候選人與黨員和代表直接見面的機會，往往是黨員或代表劃了圈圈，對候選人長什么樣，做什么工作一無所知，這樣大大降低了選舉的公信力，削弱了黨員參與選舉的意愿。選舉程序和操作方式不當(dāng)，有的地方為實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖，將候選人產(chǎn)生的程序隨意簡化；有的地方先物色好人，再進(jìn)行推薦、醞釀、選舉；有的地方在座位安排、選票設(shè)計等環(huán)節(jié)上有意識地采取不利于黨員獨立表達(dá)意愿的方式。另外黨內(nèi)間接選舉層級多，直接選舉范圍小，使黨員的訴求表達(dá)鏈過長，層層遞減，不利于激發(fā)黨員參加黨內(nèi)政治生活的積極性。

（五）關(guān)于黨員參與黨內(nèi)政治生活的相關(guān)制度配套性、針對性需進(jìn)一步加強

黨員參與黨內(nèi)政治生活，制度保障很重要，不僅制定各項制度要講究科學(xué)性、針對性，每項制度之間的配套性、契合性也非常重要，只有這樣才能發(fā)揮出黨的制度的整體優(yōu)勢、體系優(yōu)勢。改革開放以來，涉及黨員參與黨內(nèi)政治生活的制度，基本上形成了位階分明的黨員權(quán)利保障制度體系，但是從黨員參與黨內(nèi)政治生活的情況來看，這些制度仍然有許多需要進(jìn)一步修改和完善的地方。

不同位階的黨內(nèi)法規(guī)在保障黨員權(quán)利方面的相互銜接、配套還不夠。黨章作為黨內(nèi)根本大法，是黨內(nèi)制定其他法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。黨內(nèi)其他法規(guī)不能與黨章規(guī)定相矛盾或者相沖突，只能是依據(jù)黨章規(guī)定，對某一個方面作出進(jìn)一步的規(guī)定。準(zhǔn)則是僅次于黨章的黨內(nèi)大法，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定。黨章關(guān)于黨員權(quán)利規(guī)定了8個方面，都是黨員最基本的黨內(nèi)權(quán)利。《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就全黨政治生活作出了基本規(guī)定，是黨員參與黨內(nèi)政治生活比黨章更加詳細(xì)的專門大法。目前的這兩個準(zhǔn)則都對全體黨員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部如何過好黨內(nèi)政治生活提出了12條準(zhǔn)則，在不同的歷史時期，都非常具有現(xiàn)實性和針對性。但是這兩個準(zhǔn)則內(nèi)容上不可避免地會有重復(fù)性，可能會給廣大黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部造成具體執(zhí)行依據(jù)上的困惑，如何正確處理這兩個準(zhǔn)則的關(guān)系，是廣大黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部必須加以厘清的問題。

有些保障黨員權(quán)利的法規(guī)需要補充新的內(nèi)容。通訊和科技的發(fā)展，極大地改變了人們的生活方式、工作方式和交往方式，黨員參與黨內(nèi)政治生活出現(xiàn)了許多以前沒有的新的途徑和方式，黨員參與黨內(nèi)政治生活也遇到了新的問題和挑戰(zhàn)。例如，雖然黨章和黨員權(quán)利保障條例，都規(guī)定黨員有權(quán)在黨報黨刊上參加關(guān)于黨的政策的討論，但是隨著媒體技術(shù)的發(fā)展，尤其是微博、微信等自媒體成為人們獲取信息、發(fā)表意見和建議的新平臺，如何規(guī)范黨員在新媒體上發(fā)表對黨的政策的意見和建議，新的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該有所體現(xiàn)。另外，隨著社交網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，一些黨組織已經(jīng)開始探索如何通過網(wǎng)絡(luò)過組織生活，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)黨建，但是在網(wǎng)絡(luò)中黨員的權(quán)利如何保障，網(wǎng)上黨組織生活合不合規(guī)范，也需要黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行規(guī)定。

完善黨內(nèi)政治生活的建議

黨員積極參與黨內(nèi)政治生活，是黨具有活力的重要源泉，推動黨員參與黨內(nèi)政治生活各項權(quán)利的落實，是一個系統(tǒng)工程，涉及黨的建設(shè)的很多方面，就當(dāng)前存在的主要問題來看，我們應(yīng)該著重從以下幾個方面努力。

（一）積極推動黨務(wù)公開，制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》

黨務(wù)公開，是黨員了解黨內(nèi)事務(wù)，參與黨內(nèi)政治生活的前提和基礎(chǔ)，也是黨員在黨內(nèi)行使自己合法權(quán)利的基礎(chǔ)，是黨內(nèi)民主發(fā)展的重要標(biāo)志。黨的十六屆四中全會提出“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開”，黨的十六屆六中全會進(jìn)一步提出“積極推進(jìn)黨務(wù)公開”，黨的十七大報告則明確把“推進(jìn)黨務(wù)公開”作為黨內(nèi)民主建設(shè)的一項重要舉措加以強調(diào)。2010年9月中共中央辦公廳發(fā)布了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》，是我們黨推動基層組織黨務(wù)公開的重要規(guī)范性文件。黨的十八大報告提出了要“增強黨內(nèi)生活的原則性和透明度”，再一次強調(diào)了黨務(wù)公開對于發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性。黨務(wù)公開工作雖然在不斷地穩(wěn)步推進(jìn)，各級黨組織根據(jù)中央精神建立了相關(guān)的黨務(wù)公開的制度，但是從目前黨員參與黨內(nèi)政治生活存在的問題來看，黨務(wù)公開的空間依然很大，需要進(jìn)一步擴大黨務(wù)公開的內(nèi)容，拓寬黨務(wù)公開的范圍和形式，提高黨務(wù)公開的質(zhì)量。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出要研究制定《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》，要確保黨務(wù)公開條例與黨員權(quán)利保障和黨紀(jì)處分相關(guān)條例配套相一致，抓緊制定，為黨務(wù)公開提供更加有力的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，為建立長效高質(zhì)的黨務(wù)公開工作打牢制度基礎(chǔ)。

（二）不斷豐富和改進(jìn)“三會一課”的內(nèi)容和形式，切實增強黨內(nèi)生活的時代感和吸引力

“三會一課”作為黨員參與黨內(nèi)政治生活的重要途徑和方式，是改革開放后在實踐中探索出的黨的建設(shè)的重要成果，實踐證明對于黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、黨組織開展工作是有效的。要進(jìn)一步提高“三會一課”的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，嚴(yán)格“三會一課”的時間底線標(biāo)準(zhǔn)，明確基本流程，出臺“三會一課”制度的工作標(biāo)準(zhǔn)、考評標(biāo)準(zhǔn)，提高基層支部書記開好“三會一課”的能力。豐富和完善“三會一課”活動的內(nèi)容，提升其質(zhì)量。黨規(guī)要明確“三會一課”在加強黨的基礎(chǔ)組織建設(shè)，保障黨員參與黨內(nèi)政治生活中的基礎(chǔ)地位和作用。結(jié)合各地各單位實際情況，提升“三會一課”內(nèi)容的針對性，把“三會一課”的內(nèi)容與各地方各單位日常工作緊密結(jié)合起來。創(chuàng)新“三會一課”的載體，拓寬黨員參與的途徑和方式，探索利用QQ群、微信群和其他新媒體，拓寬黨員積極參與黨內(nèi)事務(wù)的渠道，不斷提升“三會一課”的吸引力。

（三）改進(jìn)和完善黨內(nèi)選舉制度，為黨員權(quán)利的落實打好制度基礎(chǔ)

切實保障黨員和黨員代表的選舉權(quán)，實現(xiàn)充分體現(xiàn)選舉人意志的黨內(nèi)選舉，是黨員參與黨內(nèi)政治生活的重要保障。新修訂的《政黨領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》提出了新的合格干部的標(biāo)準(zhǔn)，即“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”，在選拔干部的過程中，比以往更加注重黨組織在干部選拔中的作用，更加注重對干部的實績考察，著力解決“唯分、唯票、唯年齡、唯GDP”問題。但是在實際的干部選拔中，有些地方走上了另一個極端，變成只聽黨組織的意見，普通黨員的提名權(quán)作用沒有發(fā)揮出來。黨內(nèi)選舉，雖然規(guī)定了黨員和黨代會代表有提名、推薦候選人的權(quán)利，但對于如何提名、醞釀過程如何操作、征求意見面應(yīng)該達(dá)到多少，應(yīng)采取哪種方式征求意見等，都沒有作出具體明確的規(guī)定，使黨員的提名權(quán)缺乏制度保障，導(dǎo)致實際操作中候選人往往是由上級黨組織或者領(lǐng)導(dǎo)指定。改變黨代表領(lǐng)導(dǎo)干部過多的局面，增加優(yōu)秀黨員、基層干部、沒有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨務(wù)工作者、黨的理論工作者的代表比例。改進(jìn)候選人與黨員或代表見面的有關(guān)規(guī)定，切實改變選舉時對候選人不熟悉、不了解甚至不見面的情況。改進(jìn)選舉投票和表決辦法，充分保障黨員選舉時可以贊成、反對、棄權(quán)和另選他人的權(quán)利。除非在特殊情況下，一般都要堅持差額選舉的原則，提高差額的比例，優(yōu)中選優(yōu)，杜絕“陪選”。增加黨內(nèi)選舉的透明度，保障黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建立健全黨內(nèi)罷免機制，對黨員選舉產(chǎn)生的代表或者領(lǐng)導(dǎo)人建立罷免制度，切實保障黨員享有的罷免權(quán)的行使。

（四）增強黨員的權(quán)利意識，樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀，做合格黨員

黨員有效地行使黨內(nèi)權(quán)利，離不開對享有權(quán)利的熟悉程度，更離不開具有正確的權(quán)利義務(wù)觀。要著重從三個方面強調(diào)黨員的權(quán)利意識：一是確立權(quán)利平等的意識。任何一位黨員，無論其職務(wù)高低，黨章賦予的權(quán)利都是平等的，任何人沒有凌駕于其他黨員或組織之上的權(quán)力。二是確立黨員的權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一的意識。黨員行使權(quán)利是一種責(zé)任，黨員履行義務(wù)也是一種責(zé)任，沒有不履行義務(wù)而只行使權(quán)利的黨員，這是馬克思主義權(quán)力觀的基本觀點。每個黨員都要珍惜享有的黨內(nèi)權(quán)利，但是又不能濫用權(quán)利，不能以行使權(quán)利為借口進(jìn)行違背黨的宗旨的活動。三是用好批評與自我批評的武器。樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀，提高黨員參與黨內(nèi)政治生活的質(zhì)量，離不開積極的批評與自我批評。黨員參與黨內(nèi)政治生活、進(jìn)行批評與自我批評必須講真話，必須堅持團結(jié)——批評——團結(jié)的原則來進(jìn)行，應(yīng)該說，黨內(nèi)沒有批評不得的人和事，否則黨內(nèi)就沒有有力的監(jiān)督，但是批評必須有根據(jù)，擺事實、講道理，不能隨意捏造、歪曲事實，要把那些搞歷史虛無主義，歪曲黨史國史、污蔑黨的領(lǐng)導(dǎo)人的言論與批評精神區(qū)別開來。黨員只有參與黨內(nèi)政治生活時敢于批評、勇于自我批評，這樣才能切實提高黨內(nèi)生活質(zhì)量，才能保持全黨的團結(jié)統(tǒng)一和創(chuàng)造活力，不斷發(fā)展馬克思主義政黨的先進(jìn)性和生命力。

原標(biāo)題：黨員參與黨內(nèi)政治生活問題研究

（此文原載于《中國特色社會主義研究》2016年第6期，注釋略，節(jié)選，有改動）