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              ［作者簡介］田改偉，中國社會科學院政治學研究所馬克思主義政治學研究室主任，研究員，全國黨建研究會特邀研究員。主要研究方向為：黨的建設、中國民主政治理論與實踐、意識形態理論。近年來，發表論文60多篇，曾主持完成國家社科基金項目、中央交辦委托的研究項目，參與完成國家社科基金重大項目等。

黨的十八大以來，嚴格黨內政治生活成為貫徹落實全面從嚴治黨的重要內容和抓手。習近平也一再強調：“黨內政治生活和組織生活都要講政治、講原則、講規矩，不能搞假大空、不能隨意化、平淡化，更不能娛樂化、庸俗化。”因此，研究和梳理廣大黨員參與黨內政治生活的方式和途徑，探索黨內政治生活的規范化、制度化和常態化，對于嚴格黨內生活、推動全面從嚴治黨的貫徹落實，使黨能夠更加勝任自身肩負的歷史使命，具有重要的現實價值和理論意義。

中國共產黨作為一個無產階級政黨組織，之所以能夠在不同的歷史時期始終保持活力，一個重要的原因就是廣大黨員具有廣泛的參與黨內事務的權利，并且這種權利得到了黨規黨紀的保障。這方面的黨內法規主要有5項，即《中國共產黨黨章》《關于黨內政治生活的若干準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內監督條例》。

從黨內法規的發展歷程來看，保障黨章賦予黨員的各種參與黨內政治生活權利的落實，是近幾年制定、完善和修改黨內法規的重點領域。黨員參與黨內政治生活有了越來越可靠的法治保障。黨員參與黨內政治生活的權利除了在以上的5項最主要的黨內法規里作出規定外，黨內的另外一些法規或規范性文件也有涉及對黨員的權利保障的內容，如《各級黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》《關于加強紀檢監察基層信訪舉報工作的意見》等。

黨內政治生活存在的問題

改革開放后，我們黨逐漸擺脫了“文化大革命”對黨內政治生活造成的混亂，走上了制度化、規范化的建設道路，取得了一系列成就，基本形成了體系化的黨內法規。黨的十八大以來，為能更好推進改革全面深化和實現中華民族偉大復興中國夢的歷史任務，全面從嚴治黨成為黨建的主題，我們黨加緊了對黨內政治生活制度化的建設，激發黨員參與黨內事務的積極性、主動性和創造性。開展了黨內法規和規范性文件的清理工作，對那些內容同黨章和黨的理論、路線、方針及上位黨內法規和規范性文件相抵觸，同憲法和法律不一致，或者明顯不適應現實需要，或者已有新的規定的，宣布廢止；對那些調整對象已經消失，或者不需要繼續執行的，宣布失效；對那些內容存在不適應、不協調、不銜接、不一致的情形的，予以修改；對不存在問題的繼續有效。截至2014年底，“通過對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，共梳理出規范黨組織工作、活動和黨員行為的中央黨內法規和規范性文件1178件。經過清理，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7％；繼續有效的487件，其中42件需適時進行修改”④。中央清理黨內法規和規范性文件，不僅為黨員參與黨內政治生活提供了更加清晰的法規依據，更為黨的建設制度化打下了堅實的基礎。

然而，盡管在全面從嚴治黨下，黨員參與黨內政治生活比以前更加嚴肅、規范，尤其是《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的頒布，必將進一步加強和嚴肅廣大黨員對黨內政治生活的參與，但是從黨員參與黨內生活的實踐來看，還存在不少亟待解決的問題，主要集中在以下幾個方面。

（一）部分黨員或黨員代表不夠了解自己在黨內享有哪些民主權利，缺少行使和維護權利的自主意識

黨員按規定參與黨內政治生活，正確行使自己的權利，關鍵是自己要對享有的黨內權利做到心中有數，同時，黨員領導干部也要對黨員的權利比較清楚。某市的抽樣調研顯示，80%以上的基層黨員、70%以上的基層黨員干部不了解中央曾經頒布過保障黨員權利的條例。根據某地的調查反映，處級以上黨員干部中，只有50%的人對黨員應有的民主權利能答出50%的內容。⑤可見，盡管我們黨早在1995年就頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，并于2004年進行修訂后正式頒布，但是該條例在黨內的學習和宣傳明顯不夠，黨員不清楚自己享有的黨內權利，不知道如何主動參與黨內政治生活、行使自己的正當權利、表達自己的利益訴求，往往只是在利益受損的時候才想起運用自己的權利來進行維護。黨員和黨員領導干部這種對黨員享有的民主權利的無知實際上長期以來并沒有得到有效改善。

（二）黨代表履職能力弱，黨代會作為黨員參與黨內政治生活的途徑的作用沒有完全發揮出來

黨代表是代表選舉他的黨員參加黨內生活，行使代表的權利的。尤其是實行黨代表任期制后，各地都在探索如何更好發揮黨代表作用的途徑和方式。但是從目前基層黨代表履職情況和黨代會常任制情況來看，情況不容樂觀。首先是黨代表履職缺少主動性、積極性。一些黨代表往往把自己的代表身份僅作為一種個人的政治榮譽，對黨代表怎么履職、履什么職都不怎么清楚。有的黨代表以自己工作任務繁重為由，很少履行代表職責。據某地調查，有53.3%的黨代表偶爾或從未向所在黨組織提出意見和建議，51.5%的黨代表借口工作忙沒時間參加聯組活動，特別是機關的領導干部的黨代表，以代表身份參加黨內活動更是少之又少。

有些地方鄉鎮試行了黨代會年會制，但是黨代表履行職責方面也不盡如人意。在鄉鎮，黨代會與人代會、政協會議的議事內容往往高度重合，有些黨代表分不清楚自己與人大代表、政協委員職責的區別，黨代表的身份定位往往很模糊。有的代表對本地區全局性工作和群眾關心的問題往往缺乏深入了解，在聯系群眾方面，往往很被動，往往只是做黨組織和群眾之間的“錄音筆”和“傳聲筒”。有的代表討論黨委工作報告提不出意見和建議，存在不會發言、不敢發言和不愿發言的情況，被人稱為“口罩代表”。有的代表提的議案與實際結合不緊密，針對性不強。

（三）“三會一課”制度落實質量差

對于“三會一課”的落實狀況，從地方調研的情況來看，黨課落實情況普遍好于“三會”情況，就“三會”而言，支部大會落實情況好于黨小組會和支部委員會情況。根據北京市朝陽區2014年問卷調查顯示⑦，有75.5%的基層黨支部能夠按照每季度召開一次的要求召開支部大會，并且有84.2%的被調查者對支部大會召開的質量表示滿意或比較滿意。但是街道社區居民黨支部，雖然開會頻次較高，參與率卻較低，參與活動的人數較少，有的甚至不能達到規定人數要求。

相比之下，支部委員會和黨小組會就差很多。只有21.2%的黨支部能按照每月召開一次的要求召開支委會，而有將近一半的黨小組不能按照每月召開一到兩次的規定召開小組會議，并且有23.6%的黨支部沒有成立黨小組，主要是國企、事業單位和行政村黨支部。在編入黨小組的黨員中，有3.2%的黨員從沒有參加過黨小組會，38.2%的被調查者認為黨小組會“流于形式，內容空洞，浪費時間”。而對于黨課，有35.1%的黨員定期參與，62.3%的黨員一年參加4次以上，只有2.6%的黨員沒有參加過。農村黨課落實情況不容樂觀，不少地方長期沒有黨課，有些地方以健康養生知識講座代替黨課。而非公有制企業和社會組織中黨支部無論是組織活動，黨員參與還是活動質量，整體不如其他組織，如有的企業一共有120名黨員，分布在100多個商場，在召開支部黨員大會時，每次出席的不超過10人，遠遠低于支部大會進行決策時的規定人數。

（四）黨員的選舉權與被選舉權容易被虛置

黨員參加黨內選舉或者成為被選舉人，行使表決權，是黨員參與黨內政治生活主要方式，也是黨內民主的重要內容。從當前的選舉制度和選舉的實際情況來看，都有需要進一步改進的地方：有的黨員或黨員代表對自己的選舉權和被選舉權不夠重視，對黨內選舉的民主性和真實性產生懷疑，消極地按照領導意圖進行選舉。有的黨員或黨員代表在選舉中把人際關系和私人感情放到黨性之上，憑個人好惡而不是憑候選人實績和素質來進行投票。有的選舉存在形式主義，黨員和代表的候選人提名權沒有切實保障，候選人提名由組織或領導單方面決定，一般是“上面定名單，下面劃圈圈”，并且缺少對候選人的介紹，缺少候選人與黨員和代表直接見面的機會，往往是黨員或代表劃了圈圈，對候選人長什么樣，做什么工作一無所知，這樣大大降低了選舉的公信力，削弱了黨員參與選舉的意愿。選舉程序和操作方式不當，有的地方為實現領導意圖，將候選人產生的程序隨意簡化；有的地方先物色好人，再進行推薦、醞釀、選舉；有的地方在座位安排、選票設計等環節上有意識地采取不利于黨員獨立表達意愿的方式。另外黨內間接選舉層級多，直接選舉范圍小，使黨員的訴求表達鏈過長，層層遞減，不利于激發黨員參加黨內政治生活的積極性。

（五）關于黨員參與黨內政治生活的相關制度配套性、針對性需進一步加強

黨員參與黨內政治生活，制度保障很重要，不僅制定各項制度要講究科學性、針對性，每項制度之間的配套性、契合性也非常重要，只有這樣才能發揮出黨的制度的整體優勢、體系優勢。改革開放以來，涉及黨員參與黨內政治生活的制度，基本上形成了位階分明的黨員權利保障制度體系，但是從黨員參與黨內政治生活的情況來看，這些制度仍然有許多需要進一步修改和完善的地方。

不同位階的黨內法規在保障黨員權利方面的相互銜接、配套還不夠。黨章作為黨內根本大法，是黨內制定其他法規的基礎和依據。黨內其他法規不能與黨章規定相矛盾或者相沖突，只能是依據黨章規定，對某一個方面作出進一步的規定。準則是僅次于黨章的黨內大法，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定。黨章關于黨員權利規定了8個方面，都是黨員最基本的黨內權利。《關于黨內政治生活的若干準則》和《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》就全黨政治生活作出了基本規定，是黨員參與黨內政治生活比黨章更加詳細的專門大法。目前的這兩個準則都對全體黨員尤其是領導干部如何過好黨內政治生活提出了12條準則，在不同的歷史時期，都非常具有現實性和針對性。但是這兩個準則內容上不可避免地會有重復性，可能會給廣大黨員和領導干部造成具體執行依據上的困惑，如何正確處理這兩個準則的關系，是廣大黨員和領導干部必須加以厘清的問題。

有些保障黨員權利的法規需要補充新的內容。通訊和科技的發展，極大地改變了人們的生活方式、工作方式和交往方式，黨員參與黨內政治生活出現了許多以前沒有的新的途徑和方式，黨員參與黨內政治生活也遇到了新的問題和挑戰。例如，雖然黨章和黨員權利保障條例，都規定黨員有權在黨報黨刊上參加關于黨的政策的討論，但是隨著媒體技術的發展，尤其是微博、微信等自媒體成為人們獲取信息、發表意見和建議的新平臺，如何規范黨員在新媒體上發表對黨的政策的意見和建議，新的黨內法規應該有所體現。另外，隨著社交網絡的發展，一些黨組織已經開始探索如何通過網絡過組織生活，進行網絡黨建，但是在網絡中黨員的權利如何保障，網上黨組織生活合不合規范，也需要黨內法規來進行規定。

完善黨內政治生活的建議

黨員積極參與黨內政治生活，是黨具有活力的重要源泉，推動黨員參與黨內政治生活各項權利的落實，是一個系統工程，涉及黨的建設的很多方面，就當前存在的主要問題來看，我們應該著重從以下幾個方面努力。

（一）積極推動黨務公開，制定《中國共產黨黨務公開條例》

黨務公開，是黨員了解黨內事務，參與黨內政治生活的前提和基礎，也是黨員在黨內行使自己合法權利的基礎，是黨內民主發展的重要標志。黨的十六屆四中全會提出“逐步推進黨務公開”，黨的十六屆六中全會進一步提出“積極推進黨務公開”，黨的十七大報告則明確把“推進黨務公開”作為黨內民主建設的一項重要舉措加以強調。2010年9月中共中央辦公廳發布了《關于黨的基層組織實行黨務公開的意見》，是我們黨推動基層組織黨務公開的重要規范性文件。黨的十八大報告提出了要“增強黨內生活的原則性和透明度”，再一次強調了黨務公開對于發展黨內民主的重要性。黨務公開工作雖然在不斷地穩步推進，各級黨組織根據中央精神建立了相關的黨務公開的制度，但是從目前黨員參與黨內政治生活存在的問題來看，黨務公開的空間依然很大，需要進一步擴大黨務公開的內容，拓寬黨務公開的范圍和形式，提高黨務公開的質量。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》提出要研究制定《中國共產黨黨務公開條例》，要確保黨務公開條例與黨員權利保障和黨紀處分相關條例配套相一致，抓緊制定，為黨務公開提供更加有力的黨內法規依據，為建立長效高質的黨務公開工作打牢制度基礎。

（二）不斷豐富和改進“三會一課”的內容和形式，切實增強黨內生活的時代感和吸引力

“三會一課”作為黨員參與黨內政治生活的重要途徑和方式，是改革開放后在實踐中探索出的黨的建設的重要成果，實踐證明對于黨員參與黨內事務、黨組織開展工作是有效的。要進一步提高“三會一課”的嚴肅性和規范性，嚴格“三會一課”的時間底線標準，明確基本流程，出臺“三會一課”制度的工作標準、考評標準，提高基層支部書記開好“三會一課”的能力。豐富和完善“三會一課”活動的內容，提升其質量。黨規要明確“三會一課”在加強黨的基礎組織建設，保障黨員參與黨內政治生活中的基礎地位和作用。結合各地各單位實際情況，提升“三會一課”內容的針對性，把“三會一課”的內容與各地方各單位日常工作緊密結合起來。創新“三會一課”的載體，拓寬黨員參與的途徑和方式，探索利用QQ群、微信群和其他新媒體，拓寬黨員積極參與黨內事務的渠道，不斷提升“三會一課”的吸引力。

（三）改進和完善黨內選舉制度，為黨員權利的落實打好制度基礎

切實保障黨員和黨員代表的選舉權，實現充分體現選舉人意志的黨內選舉，是黨員參與黨內政治生活的重要保障。新修訂的《政黨領導干部選拔任用工作條例》提出了新的合格干部的標準，即“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”，在選拔干部的過程中，比以往更加注重黨組織在干部選拔中的作用，更加注重對干部的實績考察，著力解決“唯分、唯票、唯年齡、唯GDP”問題。但是在實際的干部選拔中，有些地方走上了另一個極端，變成只聽黨組織的意見，普通黨員的提名權作用沒有發揮出來。黨內選舉，雖然規定了黨員和黨代會代表有提名、推薦候選人的權利，但對于如何提名、醞釀過程如何操作、征求意見面應該達到多少，應采取哪種方式征求意見等，都沒有作出具體明確的規定，使黨員的提名權缺乏制度保障，導致實際操作中候選人往往是由上級黨組織或者領導指定。改變黨代表領導干部過多的局面，增加優秀黨員、基層干部、沒有擔任領導職務的黨務工作者、黨的理論工作者的代表比例。改進候選人與黨員或代表見面的有關規定，切實改變選舉時對候選人不熟悉、不了解甚至不見面的情況。改進選舉投票和表決辦法，充分保障黨員選舉時可以贊成、反對、棄權和另選他人的權利。除非在特殊情況下，一般都要堅持差額選舉的原則，提高差額的比例，優中選優，杜絕“陪選”。增加黨內選舉的透明度，保障黨員的知情權和監督權。建立健全黨內罷免機制，對黨員選舉產生的代表或者領導人建立罷免制度，切實保障黨員享有的罷免權的行使。

（四）增強黨員的權利意識，樹立正確的權利義務觀，做合格黨員

黨員有效地行使黨內權利，離不開對享有權利的熟悉程度，更離不開具有正確的權利義務觀。要著重從三個方面強調黨員的權利意識：一是確立權利平等的意識。任何一位黨員，無論其職務高低，黨章賦予的權利都是平等的，任何人沒有凌駕于其他黨員或組織之上的權力。二是確立黨員的權利和義務相統一的意識。黨員行使權利是一種責任，黨員履行義務也是一種責任，沒有不履行義務而只行使權利的黨員，這是馬克思主義權力觀的基本觀點。每個黨員都要珍惜享有的黨內權利，但是又不能濫用權利，不能以行使權利為借口進行違背黨的宗旨的活動。三是用好批評與自我批評的武器。樹立正確的權利義務觀，提高黨員參與黨內政治生活的質量，離不開積極的批評與自我批評。黨員參與黨內政治生活、進行批評與自我批評必須講真話，必須堅持團結——批評——團結的原則來進行，應該說，黨內沒有批評不得的人和事，否則黨內就沒有有力的監督，但是批評必須有根據，擺事實、講道理，不能隨意捏造、歪曲事實，要把那些搞歷史虛無主義，歪曲黨史國史、污蔑黨的領導人的言論與批評精神區別開來。黨員只有參與黨內政治生活時敢于批評、勇于自我批評，這樣才能切實提高黨內生活質量，才能保持全黨的團結統一和創造活力，不斷發展馬克思主義政黨的先進性和生命力。

原標題：黨員參與黨內政治生活問題研究

（此文原載于《中國特色社會主義研究》2016年第6期，注釋略，節選，有改動）