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周賢日：勞工欠薪賠償立法，看看港臺地區怎么做的！

點擊：  作者：周賢日    來源：《比較法研究》2010年第6期  發布時間:2016-03-19 09:20:07

 

 

　　【我國迫切需要有一套保障勞動報酬的法律機制，特別是解決欠薪這一嚴重社會問題的法律機制。】

 

　　我國港臺地區欠薪保障基金制度比較研究

 

　　在工商業社會，工資是勞動者生存權得以實現的最主要依托，甚至是惟一的依托，是勞動者得以養家糊口的基本源泉，也是勞動者提升素質的最主要來源。然而，我國大量欠薪事件引發了尖銳的社會沖突，累積了社會仇恨，危及勞動者的生存發展和我國社會安全。我國迫切需要有一套保障勞動報酬的法律機制，特別是解決欠薪這一嚴重社會問題的法律機制。

 

　　我國香港和臺灣兩個地區的欠薪保障基金制度運行20多年來，雖然制度本身及其運行存在不少改進的批評意見，但這兩個地區欠薪保障基金制度取得的成效是值得肯定的。我國香港地區和臺灣地區的欠薪保障基金法律制度有效地解決了欠薪的應急救濟問題，緩和了勞資矛盾，為維護地區的社會安全和穩定發揮了重要作用。本文考察這兩個地區的欠薪保障基金制度及其實踐經驗，為探討構建我國欠薪保障基金制度提供有益的參考。

 

　　一、我國香港地區欠薪保障基金法律制度

 

　　我國香港重視維護和諧勞資關系，這與其重視保護人權的理念密不可分。從20世紀50年代以來，香港通過了一系列保護勞動者的成文單行法，對勞動關系在內的各項社會關系進行規制，促進了香港社會秩序穩定、有序運作。其中的《破產欠薪保障條例》對欠薪救濟作了比較具體的規定。

 

　　（一）香港破產欠薪保障基金制度概述{1}

 

　　根據香港1985年4月19日實施的《破產欠薪保障條例》，香港破產欠薪保障制度主要針對雇主無力償付工資時，以發放"特惠款項"方式，為雇員提供適時幫助的一項法律制度。該項制度為遭遇雇主無力支付薪酬時的雇員提供有益和及時的經濟幫助，有利促進香港地區的勞資關系和諧與穩定{2}

 

　　（二）香港破產欠薪保障基金委員會{3}

 

　　1．香港保障委員會的性質、地位和職能

 

　　根據《破產欠薪保障條例》，香港成立了一個命名為"破產欠薪保障基金委員會"的法人社團，作為管理破產欠薪保障基金的機構；該條例同時授權勞工處處長在雇主無力清償債務時，按照規定的程序和條件從基金發放特惠款項給雇員。

　　香港保障委員會不是政府的受雇人或代理人，也不享有任何政府的地位、豁免權或特權；但是，香港勞工處處長或香港保障委員會行使該條例授予的任何酌情決定權時所作的決定，在香港任何法庭均不得受質疑，實質享有司法豁免權。

　　香港保障委員會的法定職能包括管理破產欠薪保障基金、就征費率向行政長官提出建議、審核不滿勞工處處長就申請發放特惠款項一事所作出的決定。

 

　　2．香港保障委員會的組成

 

　　香港保障委員會由1名主席和不超過10名委員組成，全部委員由行政長官委任。雇主和雇員代表的人數必須相等，公職人員不得超過4名。

　　凡屬非公職人員身份的委員會委員，除非其遭免任或其委任因其他原因而告終止，否則其任期由行政長官指明。前述委員，其任期或連任期屆滿后均有資格再獲委任，任期由行政長官指明。前述委員，可隨時以書面通知向行政長官辭職，而該委員即由通知書所指明的日期起停任；如無指明日期，則由行政長官接獲通知之日起停任委員。

　　除香港保障委員會的主席外，任何委員會委員，如不在香港或基于其他理由而不能行使委員的權力或執行委員的職責，則行政長官可委任另一人為臨時委員，在該委員不在香港或無履行職務能力期間暫代其職。

 

　　3．香港保障委員會主席

 

　　行政長官須委任一人為香港保障委員會主席，并須在憲報公告就該項委任作出通知。如委員會主席不在香港或基于其他理由不能執行主席職務，則行政長官可委任另一人在主席不在香港或無履行職務能力期間暫代主席的職責，并須在憲報公告就該項委任作出通知。在香港保障委員會任何會議席上，主席除有權投普通票外，另有權投決定票。

 

　　4．香港保障委員會會議

 

　　香港保障委員會會議須在主席或署理主席職務的人所指定的時間及地點舉行。香港保障委員會會議的法定人數為5人，并遵循相應的會議程序。

　　香港保障委員會可采用傳閱文件方式處理其會務；凡獲多數委員贊同的書面決議，其效力及作用等同于在委員會會議席上由委員投票多數贊同而通過的決議。

 

　　5．轉委托勞工處處長

 

　　香港保障委員會可決議將香港保障委員會的任何權力及職責以書面轉委托勞工處處長，而該項轉委托是否附加限制或條件則按香港保障委員會認為適當者而定，但《破產欠薪保障條例》第4(1)(b)即就征費率向行政長官提出建議的權力和該條例第17(3)即審核權兩項所賦予香港保障委員會的權力不得予以轉委托。

 

　　6．設立及委托小組委員會

 

　　香港保障委員會如認為適當，可設立及委托小組委員會，以處理一般或特別事務。小組委員會主席須由香港保障委員會委任；主席以及每3名獲委任為某小組委員會成員的人士中的至少2人須為香港保障委員會委員；香港保障委員會可將權力轉委托小組委員會，但《破產欠薪保障條例》第4(1)(b)即就征費率向行政長官提出建議的權力和該條例第17(3)即審核權兩項權力不得予以轉委托。

 

　　（三）破產欠薪保障基金

 

　　1．基金的資金來源

 

　　根據《破產欠薪保障條例》的規定，該基金的款項構成有：香港稅務局局長根據《商業登記條例》撥付的款項，香港保障委員會代位追回的已墊付款項和追回誤付的款項，從構成該基金的款項及投資而得到的利息及其他收入，合法撥付該基金的其他款項。

　　從實際運作的資金來源看，該基金的資金主要來自按每張商業登記證（每個登記雇主）每年收取一次的征費。該筆征費由香港稅務局在有關機構繳交商業登記費時一并收取。自2002年5月16日起，征費率由每年250港元增加至每年600港元，2008 -2009年度每張商業登記證收取450港元。自2004-2005年度至2008-2009年度，基金連續五年盈余，累積盈余資金超過15億港元。

 

　　2．基金的財務管理

 

　　《破產欠薪保障條例》規定了細致嚴格的基金收支預算和財務管理制度：

　　(1)香港保障委員會可在獲得行政長官事先批準下，不時指定某一段期間為該基金的財政年度。從香港保障委員會的周年報告看，通常的財政年度為每年的4月1日至次年的3月31日。

　　(2)香港保障委員會在每一個財政年度，須于行政長官所定的日期前，將該基金下一個財政年度的收支預算呈交行政長官批準。

　　(3)行政長官須對香港保障委員會呈交的收支預算加以考慮，并可批準或拒絕接受該預算；如行政長官拒絕接受該預算，可要求香港保障委員會按其指示的方式修改該預算，并在其指示的期間內將經修改的預算再次呈交。

　　(4)香港保障委員會可不時對獲批準的收支預算作出更改，并須在切實可行范圍內盡快將一份載有更改細節的陳述書送呈行政長官。

　　(5)香港保障委員會須在財政司司長批準的銀行開立及保存一個賬戶，并將該基金的所有款項撥入該賬戶內。

　　(6)香港保障委員會須按庫務署署長的要求備存及保存有關該基金各項交易的賬目及記錄；及在每一個財政年度終結后，促使擬備有關該基金的賬目結算表，根據《破產欠薪保障條例》，雇員如遭無力清償債務的雇主拖欠工資、代通知金和遣散費時，可向基金申請特惠款項。申請人的資格與其所在單位是否有繳交基金征費并沒有直接關系。申請人須以認可的表格提出申請，并就申請作出法定聲明作為佐證。申請人并須在其服務的最后一天起計的6個月內提出申請。

 

　　7．基金發放特惠款項的先決條件

 

　　《破產欠薪保障條例》第16(1)條規定，人稟清盤或破產呈請是基金發放款項的先決條件。但香港勞工處處長可根據該條例第18(1)條的規定，在無呈請提出的情況下，行使酌情權發放特惠款項。

　　如有雇員因遭拖欠的款項總額少于1萬港元而受《破產條例》限制，不能向雇主提出破產呈請，《破產欠薪保障條例》授權勞工處處長從基金撥付特惠款項予該雇員。

　　基于利益關聯的考慮，條例規定欠薪雇主同住的家庭成員、欠薪公司的注冊董事不符合申請人資格。

 

　　8．基金發放特惠款項的最高限額

 

　　《破產欠薪保障條例》對基金發放的特惠款項作了具體的列舉，以確定墊付的界限和額度：

　　(1)雇員在服務的最后一天之前4個月內為其雇主服務而未獲支付的工資，{4}但付款最高限額為3.6萬港元；

　　(2)代通知金，付款最高限額為1個月工資或2.25萬港元，兩者以較小的款額為準；{5}

　　(3)遣散費，付款最高限額為5萬港元，如申請人根據《雇傭條例》有權得到的遣散費超出5萬港元，付款則另加超出數額的50%。{6}

 

　　9．勞工處（薪酬保障科）對申請的核實

 

　　《破產欠薪保障條例》授權香港勞工處處長從基金撥付款項前，就申請人的申請進行調查。為進行核實的工作，勞工處處長可要求有關人士呈交工資及雇傭紀錄，并可按照需要，會見有關的雇主及雇員。根據工作需要，勞工處處長可以書面授權勞工處任何人員行使或執行處長在本部下的權力或職責。

　　即使在2008年9月金融危機爆發、特惠款項申請大增的情形下，為了緩解勞工的困難，勞工處薪酬保障科處理申請所需的平均時間，從2007-2008年度的2.7星期縮短至2008-2009年度的2.5星期，{7}實效提高。

 

　　10．香港保障委員會的審核

 

　　根據《破產欠薪保障條例》第17條的規定，香港保障委員會有權對申請人因不滿勞工處長根據《破產欠薪保障條例》第16條所作的決定而提出的申請進行審核的權力。

　　(1)申請人如不滿香港勞工處處長根據《破產欠薪保障條例》第16條所作的決定，可以書面-

　　(a)請求香港勞工處處長提供作出該決定的理由；

　　(b)在香港勞工處處長提供理由后，請求香港勞工處處長將其申請轉給委員會處理。

　　(2)香港勞工處處長在接獲申請人提出的請求后，須向香港保障委員會主席遞交所有與該項申請有關的文件。

　　(3)香港保障委員會在接獲根據《破產欠薪保障條例》第17條轉介的申請后，可維持或更改處長的決定，或為該等目的而要求處長就有關的申請作進一步查訊。

 

　　11．基金的代位權

 

　　申請人就工資、代通知金和遣散費收到特惠款項后，他須根據《公司條例》或《破產條例》就這些款額所享有的追討權轉讓予香港保障委員會。香港保障委員會在行使該代位權時，可向破產管理署署長或私人清盤人呈交債權證明書，以便在清盤或破產程序進行時，追討已發放給申請人的特惠款項。

 

　　12．誤付款項的追討

 

　　凡基于法律上或事實上的錯誤而從基金付款予任何人，或就一宗在任何要項上是虛假的申請而付款予任何人，盡管無人因《破產欠薪保障條例》第26條所訂罪行而遭檢控或被定罪，所付款項即作為欠下香港保障委員會的債項，可由香港保障委員會向收款人追討。

 

　　（四）專責小組

 

　　香港勞工處、破產管理署、法律援助署及香港警務處商業罪案調查科于2002年11月成立跨部門"專責小組"，合作調查及跟進有關濫用破產欠薪保障基金的個案。以2003－2004年度為例，截至2004年3月31日為止，香港勞工處共轉送了42宗個案給商業罪案調查科及破產管理署調查。商業罪案調查科在5宗涉嫌串謀詐騙案中共拘捕了6名董事、2名經理及28名雇員；其中的1宗個案，1名印刷公司的董事及其雇員因偽造賬目意圖騙取基金而分別判監12個月。

 

　　（五）基金的實際運作概況

 

　　從2002年至2009年的實際運作情況看，香港欠薪保障基金制度的設計和實踐是成功的。即使在2008年9月爆發金融危機以來，香港企業倒閉，清盤、破產及裁員情況大量增加，香港保障委員會在2008 -2009年度接到7511宗申請特惠款項，比2007 -2008年度的4506宗上升67%。在2008年10月至2009年3月期間，香港保障委員會接到4550宗申請，較2006 -2007年度同期的2299宗大增98%。在2008 - 2009年度接到的申請中，6071宗獲得特惠款項，所支付的款項合為1.295億港元。但是香港欠薪保障基金的儲存是充足的，在2008 -2009年度基金盈余3. 176億港元，基金自2004 - 2005年度以來，連續5年盈余。截止2009年3月底，基金的累積盈余再創新高，達到15.461億港元。

 

　　香港保障委員會的各項細致認真的工作及其報告，值得我國制定立法及地方實行制定欠薪保障基金制度時認真借鑒。香港保障委員會每年度對基金的運作作了充分的信息披露，向立法會等提交了細致、認真、詳盡的周年報告。從報告披露的數據看，香港保障基金的運作良好，即使在2008 -2009年度世界金融危機的背景下，申請墊付的數目比2007-2008年度增加了近60%，但基金仍然運行穩健，基金盈余積累充分，為維護香港勞工利益和社會穩定發揮了極為重要的作用。

 

　　二、我國臺灣地區積欠工資墊償制度

 

　　我國臺灣地區對勞工被積欠工資的救濟方法有很多，包括積欠工資債權的一般民事保障、"大量解雇勞工保護法"的特別規定以及"勞動基準法"第28條的工資墊償制度。其中，當雇主發生支付工資困難或者不支付情形時，臺灣工資墊償制度發揮了極為重要的保障作用。

 

　　（一）臺灣工資墊償制度概述

 

　　我國臺灣地區的"勞動基準法"第28條確立了工資優先權及積欠工資墊償基金制度。該條規定，雇主因歇業、清算或宣告破產，在勞動契約所積欠的工資未滿6個月部分，有最優先受清償權。雇主應按其當月雇用勞工投保薪資總額及規定的費率，繳納一定數額的積欠工資墊償基金，用作墊償前項積欠工資。積欠工資墊償基金，累積至規定金額后，應降低費率或暫停收繳。前項費率，由主管機關在萬分之十范圍內擬訂，報請"行政院"核定。雇主積欠的工資，經勞工請求未獲清償的，由積欠工資墊償基金墊償；雇主應在規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。積欠工資墊償基金，由主管機關設管理委員會管理。基金的收繳有關業務，由主管機關委托勞工保險機構辦理。前述的規定金額、基金墊償程序、收繳與管理辦法及管理委員會組織規程，由主管機關規定。

 

　　這是我國臺灣地區積欠工資墊償制度的基本法源。{8}但在臺灣"行政院"于1983年2月25日送臺灣"立法院"審議的"勞動基準法草案"第28條規定："雇主因歇業或宣告破產，本于勞動契約所積欠之工資未滿六個月者，有優先于抵押權受清償之權。"可見當時的草案設置的是工資債權優先于其他任何債權（包括擔保債權），是一種絕對優先權或可稱為超級債權，因此沒有設置臺灣現行法的工資墊償制度。該草案的這一條文是根據1949年國際勞工組織通過的《工資保護公約》之規定，該公約第11條規定，工資清償權為特別優先清償范圍，應在普通債權人平均分配資產的聲明確立前，全部予以清償。在"立法院"審議"勞動基準法草案"中，臺灣工業總會、臺灣商業總會和臺灣工商協進會等資方社團極力反對草案第28條，認為該條文若通過，事業單位向金融機構融資時，金融機構基于確保其本身債權的安全，必定先按該事業單位雇傭勞工人數，估計該單位6個月應發的工資總數，而不論該事業單位實際上有無拖欠勞工工資，一律在所提供的抵押物價值內予以扣除后，再打折放貸，結果將使經濟陷于停滯狀態。經過各方面長達2年多的多次爭論，對原草案第28條幾經修改，最終確立"提繳積欠工資墊償基金制度"，于1985年7月19日在"立法院"通過。 

 

　　臺灣"勞動基準法"在1985年7月30日公布施行后，臺灣"內政部"在1987

年2月21日發布"積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法"，并以行政命令指定

自1987年11月1日起開始提繳積欠工資墊償基金，事業單位歇業、清算或宣告破產之事實發生在1988年2月1日以后的，始得申請墊償。{9}臺灣"行政院勞工委員會"先后多次修正該辦法。 

 

　　（二）臺灣工資墊償制度基本要點 

 

　　  1．主管及辦理機關 

 

　　工資墊償基金由臺灣主管機關即"行政院勞工委員會"設"積欠工資墊償基金管理委員會"管理；工資墊償基金的收繳、墊償及運用等業務，委任"勞工保險局"辦理；必要時，可以委托金融機構辦理。委托金融機構辦理的事宜，由"勞保局"擬定，提請工資墊償基金管理委員會通過，并報請"行政院勞工委員會"核準后辦理。 

 

　　  2．工資墊償基金的提繳 

 

　　工資墊償基金由雇主依勞工保險投保薪資總額萬分之二點五按月提繳。而根據臺灣1985年"勞動基準法"第28條第3項，工資墊償基金提繳費率，由主管機關于萬分之十范圍內擬訂，報請"行政院"核定。1987年11月1日開始提繳基金時的費率，根據"工資墊償基金提繳及墊償管理辦法"第3條規定為萬分之五。當臺灣工資墊償基金累積逾30億新臺幣時，該基金管理委員會第28次委員會決議應降低提繳費率，"行政院勞工"委員會于1997年6月29日修正"基金管理辦法"第3條，將費率降低為萬分之二點五。

　　由于積欠工資基金與勞工保險費一并繳納，因此積欠工資墊償基金覆蓋的范圍原則上是參加了勞工保險的事業單位的雇員；沒有參加勞工保險的事業單位的雇員，除非法律有特別規定的，不受積欠工資基金保障。考慮到經濟原則，雇傭5人以下勞工的企業可以不強制參加勞工保險，因此"工資墊償基金提繳及墊償管理辦法"允許此類雇主若歇業、清算或宣告破產而有積欠工資之情形時，采取變通辦法，雇主或勞工代雇主繳納屬于該雇主應繳納的極少數墊償基金，即可獲得基金的墊償。

　　"勞工保險局"每月計算雇主應提繳的工資墊償基金的數額并出具提繳單，于次月底前寄送雇主，在繳納同月份勞工保險費時，一并繳納。如果雇主在次月底前沒有收到提繳單，雇主在次月份提繳時，一并沖轉結算。

　　雇主對"勞工保險局"寄送的提繳單所載金額如有異議，應先照額繳納后，再向"勞工保險局"申述理由，經"勞工保險局"查明確有錯誤者，在計算次月份提繳金額時沖轉結算。雇主提繳的工資墊償基金，依法列為雇主當年度費用。

 

　　3．工資墊償基金的覆蓋對象

 

　　工資墊償基金的覆蓋對象，也可以稱為申請墊償的對象，是受雇于適用"勞動基準法"的事業單位的勞動者，才有申請墊償資格。而工資墊償基金范圍，以申請墊償勞工的雇主已提繳工資墊償基金為限。雇主未繳或欠繳工資墊償基金的，后已補提繳或勞工代補繳的，勞工也能申請工資墊償。

　　從臺灣工資墊償基金提繳及墊償管理辦法和"行政院勞工委員會"的公告來看，基金的覆蓋范圍與雇主繳費義務掛鉤，但是允許雇主采取事后補繳或者勞工代繳的變通方式。而且明文規定雇傭5人以下的雇主可以不參加提繳，在發生工資支付困難的時候，允許雇主或勞工補繳應繳納的極少金額后，獲得基金墊償資格。有些學者對此變通做法提出了批評，認為工資墊償基金具有社會保險性質，將已發生的危險由保險人負責，再由所有雇主承擔，有違行政平等原則。{10}但是，如果將這種變通視作社會法設置的一項由勞工保險性質的制度轉變為類似公共救助性質的制度，這種變通制度有助于順利解決勞動爭議。

　　從臺灣"勞動基準法"的規定和學者的歸納看，以下幾類對象沒有資格申請墊償：

　　(1)不適用"勞動基準法"的勞動者。臺灣"勞動基準法"只適用部分勞動者，有部分勞動者沒有納入該法調整。臺灣"行政院勞工委員會"公告指定不適用"勞動基準法"的勞動者有：公立醫療院（所）的勞動者，公立社會福利機構的勞動者，按照臺灣立法院通過的組織條例所設立基金會的勞動者，個人服務業中家事服務業的勞動者，藝文業、其他社會服務業、人民團體、國際機構及外國駐在機構的勞動者，餐飲業中未分類其他餐飲業的勞動者，公立各級學校及幼稚園、特殊教育事業、社會教育事業、職業訓練事業等的勞動者，私立各級學校、特殊教育事業、社會教育事業、職業訓練事業、已完成財團法人登記的私立幼稚園等的教師、職員，公立學術研究及服務業的勞動者，私立學術研究及服務業的研究人員，娛樂業中職業運動業的教練、球員、裁判人員，公務機構的勞動者，國防事業的勞動者，醫療保健服務業的醫師，法律及會計服務業的律師及會計師。{11}

　　(2)公司董事、監察人及委任經理人不屬于勞工。事業單位的負責人以及與事業單位具有委任關系的人員，如董事、監察人及委任經理人等，依公司法規定，董事、監察人是由董事會所委任，其實際應為雇主身份；而經理人執行職務范圍為公司負責人，其受任經營事業原有較大的自主權，與一般勞工不同。在臺灣法理和實務中，認為公司董事、監察人及經理人與公司的關系是臺灣"民法"第528條規定的委任關系，而不是"勞動基準法"所規定的勞動契約關系。

 

　　4．工資墊償基金的墊償事實

 

　　事業單位屬于"勞動基準法"調整范圍，勞工屬于基金覆蓋對象的，當該事業單位因發生歇業、清算或宣告破產有積欠工資的事實，并經勞工請求而不能得到清償的，在雇主已依法提繳或補繳或由勞工代為補繳工資墊償基金的情形下，勞工有權申請基金墊償。

　　(1)事業單位歇業情形下的墊償。勞工因雇主歇業積欠工資，已向雇主請求而未獲清償，請求墊償工資時，應提交當地主管機關開具已注銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實的證明文件。事業單位的分支機構發生注銷、撤銷或廢止工廠登記，或確已終止生產、營業經當地主管機關認定符合歇業事實者，勞工也有權請求墊償積欠工資。

　　按照臺灣"商業登記法"第17條的規定，商業終止營業時，應自事實發生之日起15日內，申請歇業登記。但實務中有不少商業終止營業時，并無辦理歇業登記，這就使得勞工無法取得歇業事實的證明文件。

　　為了協助勞工取得事業單位歇業事實的證明文件，規范辦理手續，臺灣"行政院勞工委員會"在2000年12月29日制定公布了"地方勞工行政主管機關辦理事業單位歇業事實認定應行注意事項",2006年7月4日經臺灣"行政院勞工委員會"修正發布名稱"地方主管機關核發辦理事業單位歇業事實之證明文件應行注意事項"。根據該規定，事業單位歇業，未辦理歇業登記，且有積欠勞工工資、資遣費或退休金等，經調解或協調后，地方主管機關得應勞工的請求核發歇業事實的證明文件。分支機構有注銷、撤銷或廢止工廠登記或確已終止生產經營的情形時，除為請求核發工資墊償基金墊償外，地方主管機關不得核發歇業事實的證明文件。

　　如何判斷某事業單位是否歇業？地方主管機關辦理事業單位歇業事實認定時，應就事業單位是否有營運的事實具體查證，并參考下列事項：第一，事業單位與大多數勞工間的勞動契約是否已經終止或停止。第二，營業處所及營業器具是否仍可運作。第三，事業單位是否正常申領統一發票。第四，負責人或其代理人是否行蹤不明。第五，事業單位是否有其他無法營運的事由。

　　如何認定某事業單位歇業的基準日？地方主管機關作出事業單位歇業事實認定時，應依事實查證后認定其歇業基準日。歇業基準日的認定，應參考下列事實：第一，事業單位自行公布的停工日或歇業日。第二，事業單位終止與勞工勞動契約之日。第三，勞工依"勞動基準法"第14條第一項第五款或第六款{12}終止與雇主勞動契約之日。第四，事業單位的廠場或主要營業器具因故無法運作之日。第五，勞工集體申請勞資爭議調解之日。

　　(2)公司清算或宣告破產情形下的墊償。勞工因雇主清算或宣告破產，請求墊償積欠工資時，應提交向清算人或破產管理人申報債權或向雇主請求未獲清償的有關證明文件。

　　結合臺灣"公司法"的規定看，本點的"雇主"為公司法上的法人。臺灣"公司法"第24條規定，解散的公司因合并、分割或破產而解散外，應自行清算。清算人的就任及解任按照"公司法"第83條的規定，應向法院申報。但臺灣"公司法"沒有明確規定清算開始日期，實務上認為應自核準撤銷登記之日為解散日，并以解散日的第二日為清算開始日。{13}但是如果公司不能自行清算的，按照臺灣"公司法"第335條的規定，法院根據債權人或清算人或股東的申請或者依職權，得命令公司開始特別清算；公司負債超過資產有不實嫌疑的，清算人有權申請特別清算。特別清算準用"公司法"第294條關于破產、和解及強制執行程序當然停止的規定。臺灣"公司法"第336條規定，法院根據第335條申請人的申請，或依職權在命令開始特別清算前，得提前為第339條的處分。

　　宣告破產，依臺灣"破產法"第1條規定，債務人不能清償債務者，依"破產法"所規定和解或破產程序，清理其債務。債務人停止支付者，推定其為不能清償。另臺灣"公司法"第221條第二項規定，公司資產顯有不足抵償其所負債務時，除得依第282條向法院申請重整外，董事會應即申請宣告破產。

　　(3)公司停工或重整階段不能申請墊償。由于停工尚有復工的可能，而重整是為了使公司更生，所以與歇業、清算或破產的墊償要件不同，臺灣實務上認為雇主所積欠的工資尚無法請求積欠工資墊償基金墊償。{14}此點與香港的制度顯然不同。

 

　　5．工資墊償基金的墊償期限和工資涵義

 

　　積欠工資墊償基金的墊償期限為事業單位歇業、清算或宣告破產，本于勞動契約所積欠的工資未滿6個月部分。該6個月的計算起點，自雇主歇業、清算或宣告破產當日向前逆算。

　　根據臺灣"勞動基準法"第2條第3款的定義，工資是勞工因工作而獲得的報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付的獎金、津貼及其他任何名義的經常性給與。但根據臺灣"勞動基準法施行細則"第10條的規定，其他任何名義性的經常性給與不包括下列各項：紅利；獎金，指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金；春節、端午節、中秋節給與的獎金；醫療補助費、勞工及其子女教育補助費；勞工直接受自顧客的服務費；婚喪喜慶由雇主致送的賀禮、慰問金或奠儀等；職業災害補償費；勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付的保險費；差旅費、差旅津貼及交際費；工作服、作業用品及其代金；其他經臺灣主管機關會同臺灣目的事業主管機關指定的項目。 

　　如果屬可歸責于雇主的原因停工，停工期間的工資屬雇主因歇業、清算或宣告破產前6個月所積欠的，經勞工請求仍未獲清償的，得向臺灣"勞保局"申請積欠工資墊償基金墊償。但勞工在停工期間受雇于其他事業單位并領取的工資，應予以扣除。{15} 

 

 　　 6．申請墊償應提交的文件及證明 

 

　　 根據臺灣"行政院勞工委員會"編寫的"積欠工資申請墊償手冊"的指引，申請積欠工資墊償需要提交下列的文件和證明。從申請的程序和實質要件角度看，這些文件和證明也構成了申請墊償的必要條件。如果不具備這些文件和證明，是難以得到墊償的。 

　　 (1)經雇主或清算人或破產管理人親自簽章后的一次共同申請的積欠工資墊償申請書1式2份，但情況特殊的不在此限。 

　　 (2)加蓋與公司登記事項卡印章相同的公司及負責人印章的積欠工資墊償名冊1式2份。 

　　 (3)每位申請人親自簽章的積欠工資墊償收據1張，貼上金融機構轉賬存折封面復印件及身份證正反面復印件。 

　　 (4)勞工親自簽章的積欠工資墊償勞工代表委托書及附冊1份。 

　　(5)積欠工資期間出勤記錄（出勤卡、刷卡記錄或簽到記錄）。 

　　(6)積欠工資前3個月及積欠工資期間的薪資賬冊（薪資明細表、員工職稱總冊）及個人薪資扣繳憑單、金融機構薪資轉賬存折簿復印件、薪資條或公司薪資轉賬明細表。

　　(7)歇業證明。勞工因雇主歇業積欠工資，應提交縣市政府就下列事項開具的證明文件1份：已注銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉或解散。事業單位的分支機構發生注銷、撤銷或廢止工廠，或確已終止生產、營業符合歇業事實。

　　(8)清算或破產證明。勞工因雇主清算或宣告破產時，應提交向清算人或破產管理人申請債權，或向雇主請求未獲清償的有關證明文件1份。

　　(9)法院判決確定證明。雇主行蹤不明，無法出面確認工資債權時，勞工需按照法律途徑取得支付命令或民事判決確定證明書，作為工資債權證明申請墊償。

 

　　7．工資墊償基金的追償

 

　　臺灣"勞保局"墊償雇主積欠的工資后，按照臺灣"勞動基準法"第28條第4項的規定，雇主應在規定期限內，將墊款償還積欠工資墊償基金。

　　臺灣"積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法"第14條規定了基金的代位行使優先清償權。該條規定，"勞保局"按照規定墊償勞工工資后，得以自己名義，代位行使最優先清償權，依法向雇主或清算人或破產管理人請求在限期內償還墊償款；{16}逾期償還者，自逾期之日起，依基金所存銀行當期一年定期存款利率計收利息。雇主欠繳基金者，除追繳并處新臺幣2000元以上2萬元以下罰款外，并自基金墊付日起計收利息。

　　由于此項最優先清償權次于擔保債權，且雇主歇業、清算或被宣告破產時通常是因為經營不善而耗空資產、資不抵債，臺灣"勞保局"墊付雇主積欠的工資后，委托律師訴請法院請求返還所墊付的工資，每年編列的律師及訴訟費用金額超過新臺幣100萬元，實際上追回的金額歷年來總計不到新臺幣400萬元，追償金額不足以支付律師及訴訟費用。{17}但是，代位權追償制度對落實責任、避免惡意欠薪，是一個制約制度和規則，其法律效果似乎不能簡單以追回金額與追償費用的比率衡量。

 

　　8．臺灣積欠工資墊償基金運行基本情況

 

　　2008年度臺灣積欠工資墊償基金應提繳428 396家，應提繳雇主涉及5 616 571人，應提繳金額新臺幣501 870 450元。{18}2008年臺灣積欠工資墊償情況為積欠工資墊償145家，獲得墊償勞工5077人，墊償金額為新臺幣280 437 986元。{19}2008年度基金收人實際數新臺幣670 679 264元，支出實際數新臺幣857 453 242元， 2008年度積欠工資墊償基金盈余總額新臺幣6 871 009 563元{20}。可見，臺灣的提繳情況比較良好，積欠工資墊償基金收支實現了連續多年的盈余，保證了臺灣工資墊償基金的穩健運作。

 

　　三、我國香港和臺灣地區欠薪保障制度比較

 

　　簡要比較我國香港和臺灣地區的欠薪保障制度，我們可以得出以下幾點認識。

 

　　（一）兩地制度的共同點

 

　　1．兩地實行欠薪保障基金制度的時間相近，香港在1985年4月19日開始實施《破產欠薪保障條例》，而臺灣則1985年7月30日由"勞動基準法"確立了積欠工資墊償基金制度。

 

　　2．兩地均設立了雇主支付工資不能時的基金墊償制度，以緩解積欠勞工工資引發的社會矛盾，該種基金的性質均具有公共救助性質，與勞工保險（特別是養老保險）全體繳費全體收益的分擔風險機制不同。

 

　　3．兩地墊償基金的資金來源均主要來自向雇主預先征收的一筆費用，基金主要存放于銀行，但也可部分投資于法定方式。

 

　　4．兩地墊償基金的墊償時限均為雇主發生支付不能時往前逆算的數月工資，超過法定墊償時限的工資不被接受墊償。

 

　　5．兩地均設定了專門機構和復議機構分別受理工資墊償申請和復核申請，以保證墊償申請得到妥當處理和勞工權益不受侵害，體現了分權和抗衡制約的理念。

 

　　6.兩地制度均規定了基金的代位求償權，即基金墊償勞工工資后，取得向雇主、清算人或破產管理人主張返還墊償款及利息的代位求償權。

 

　　7．兩地制度均設計了比較可操作的申請條件和相關程序，使得基金的運作和勞工的墊償請求有章可循。

 

　　8．兩地制度的其他配套制度中對欠薪雇主的出境限制均有規定，對防止雇主潛逃起到了一定作用。

 

　　（二）兩地制度的各自特色

 

　　1．香港的制度設計體現了英美法體系下的簡便性和靈活性，賦予勞工處處長較大的裁量權，規定在遇有雖符合清盤（清算）或破產呈請情形，但此種呈請不符合經濟原則或不合理的情況下，勞工處處長有權決定接納勞工申請給予墊付。而臺灣的制度設計沒有作此種變通。

 

　　2．香港的制度設計是將香港保障委員會作為一個獨立于政府的法人社團，其人員為1名主席及不超過10名委員組成，雖然全部由行政長官任命，但雇主及雇員的委員人數必須相等，而公職人員不得超過4名，委員會接受香港立法會的監督。香港保障委員會授權勞工處具體處理申請，而對勞工處的處理決定不服的復核申請，則由香港保障委員會負責復核。對基金運營的審核則由獨立的核數師審核。而臺灣"中央主管機關"設"行政院勞工委員會積欠工資墊償基金管理委員會"管理積欠工資墊償基金，"中央主管機關"委托勞工保險機構辦理基金收繳有關業務，是在行政體系內部運作的機構和體制。

 

　　3．香港的制度沒有將雇主的繳費與勞工獲得墊付掛鉤，使得該制度更具有應急性的公共救助性質。而臺灣的制度強調雇主的繳費與勞工申請墊償掛鉤，沒有繳費或者沒有事后補繳、代繳，將不能獲得墊償，此種制度似乎夾雜著勞工保險和公共救助的雙重性質。不過，隨著臺灣近年來工資墊償基金有較大盈余，現行的做法是不需要事前實質補（提）繳基金，勞工也可先行申請墊償。

 

　　4．香港的制度規定了申請墊付的薪酬不僅包括工資，還包括代通知金和遣散費，同時對各項目的申請最高額度作了限制。臺灣的制度規定墊償范圍是雇主經常性給與的"工資"，沒有包括代通知金和遣散費，也沒有規定申請墊償工資的最高額度。

 

　　5．香港的制度規定了申請人（獨自或者與雇主合謀）虛假申請、騙取基金的刑事責任，并通過設置跨部門的"專責小組"，有效打擊騙取基金的犯罪，切實發揮基金的保障救助功能。臺灣的制度沒有針對虛假申請和騙取基金追究法律責任，但對雇主不繳、欠繳基金規定了罰款的法律責任。

 

　　6．香港的相關配套制度設計中對雇主清付欠薪作了比較嚴厲的法律責任規定，雇主故意拖欠工資將被定罪，被拖欠工資勞工可申請法庭拘捕潛逃雇主。臺灣則是采取禁止事業負責人等出國的方式，{21}沒有明確規定故意拖欠工資承擔刑事責任和拘捕潛逃雇主，但有限制出入境的管制措施。

 

　　四、我國香港和臺灣地區欠薪保障法律制度的基本啟示

 

　　我國臺灣和香港兩地在20世紀80年代就以該地區最高立法的形式確立了欠薪保障基金制度。兩地欠薪保障基金制度運行20多年來，有效地緩解了勞資矛盾，對雇主不能支付薪酬而陷入困境的勞工提供了非常及時有效的救助，對維護本地區的勞資和諧發揮了重要的法治保障。

 

　　從兩地制度的設計看，制度本身及相關配套制度很細致，具有很強的實際操作性，征繳和墊償效率很高。兩地基金的征繳率極高，截止至2007年10月31日止臺灣累計已收繳金額達到新臺幣6 848 870 000元，占應收繳金額的99.84%。{22}2008年度臺灣積欠工資墊償基金盈余總額為新臺幣6 871 009 563元。而從香港保障委員會歷年的周年報告來看，沒有披露應收金額與已收金額之比例，估計是因為香港采取征收商業登記費時一并征收基金，故幾乎沒有欠繳之情況發付的作用，能一定程度上緩解社會矛盾，避免大量勞動者因生活困頓而走向與社會的激烈對抗。但是，在我國探討構建全國性的欠薪保障基金制度，值得認真探討的問題有以下幾點。

 

　　（一）立法依據和權限問題

 

　　我國《憲法》對維系勞動者生存權的勞動報酬是作為一項基本人權加以保．障的，這是通過立法來構建欠薪保障法律制度的立法依據和正當性。我國嚴峻的欠薪事實，充分印證了需要構建應急救濟勞動者勞動報酬的欠薪保障基金制度的現實依據。

 

　　而我國《立法法》的規定，則為構建全國性欠薪保障基金制度提供了進一步的立法權限依據。因為，根據我國《立法法》第8條第六項的規定，涉及向用人單位征收欠薪保障費的立法，應由我國國家立法機關制定法律，不能由地方法規和規章加以規定，除非得到國家立法機關的授權立法，否則就與《立法法》沖突。

 

　　我國《立法法》第65條規定了經濟特區的授權立法，根據該條的表述和相關法理，經濟特區所在地的人大及其常委會根據全國人大的授權，可以直接制定對上位法作出變通規定的經濟特區法規，該法規只在經濟特區范圍內實施。深圳作為經濟特區，不僅在政策方面而且在法律方面都有國家對其先行先試的授權，因此，深圳的欠薪地方立法不違反《立法法》。但上海等非經濟特區地方，沒有《立法法》第65條所授予的權利，故上海市現行對企業征收欠薪保障費的相關政府規章的模式不符合《立法法》。

 

　　由此，我們認為，構建欠薪保障基金制度，宜采取全國性立法，在這一前提下，允許地方在全國性欠薪保障基金法的框架和授權下根據地方需要擬訂地方法規、規章。

 

　　（二）是否設立欠薪保障基金制度的爭論

 

　　對于欠薪保障基金制度可否在全國范圍內推廣施行問題，理論界和實務界存在不同的意見。筆者將反對設立欠薪保障基金制度的主要理由歸納如下：

 

　　1．征收欠薪保障費增加了用人單位的負擔，而基金的管理成本不透明，影響基金實際墊付效果。政府向用人單位每年征收一定金額的保障費，實行共濟互助，是社會保險的一個重要標志。欠薪保障金如果實行等于在原有的基本養老、醫療、工傷、失業、生育等五項社會保險的基礎上又增加一項準社會保險制度。按照何種基數和比例向用人單位征收，如何保障資金的安全，如何促進資金的增值都要有一整套的制度設計。同時，不管是通過社會保險管理機構、稅務還是工商代收欠薪保障費，從目前我國的行政管理運營成本來看，都會降低資金的有效積累和最終可墊付的實際金額，增加用人單位的負擔。此前在建筑行業，有部分省市試行收取保證金，用來整治這一欠薪高發行業。至于真實效果，由于缺乏充分及時的信息披露，無法評估。

 

　　2．我國多數地方不具備深圳市和上海市類似的實施欠薪基金制度的基礎條件。接受調研的基層勞動爭議仲裁機構的一些人員認為，該項制度很難在全國范圍內推廣實行，原因主要有以下三點：第一，我國多數地區不像深圳市、上海市一樣有眾多的企業能及時繳費，以及雄厚的財政支持做后盾；第二，深圳市、上海市的配套政策相對完善，制度運行環境良好，政府治理能力較強；第三，深圳市、上海市的市場準入條件比較嚴格，引進的企業一般來說管理比較規范，素質較好。然而，我國其他一些地區在一定時期難以達到類似的基礎條件。推行全國性的統一欠薪基金制度，又影響地方征收費用的積極性。

 

　　3．欠薪保障金為勞動者墊付欠薪，而后向欠薪用人單位追償，這里涉及墊付申請、審核、追償和對虛假申請、墊付的追責等問題，需要配套的制度。從我國香港的破產欠薪保障基金看，香港設計了非常細致的操作規則，來保障基金在法治軌道上運行，基金的運行具有很強的操作性，特別是香港特別行政區相關機構有較強的管制能力，是相關制度成功運作的重要因素。反觀我國深圳市和上海市實行了10多年的欠薪保障基金制度，不僅數據信息沒有主動向社會公眾詳細公開，而且沒有應對虛假申請、墊付、追償等方面的配套機構和規則。根據《勞動合同法》的規定，用人單位欠薪，除了要向勞動者支付足額的工資之外，還要支付一定數額具有懲罰性質的賠償金。勞動關系具有明顯的身份關系，懲罰性的賠償金就具有這一性質，它是否也可以由欠薪保障基金代位求償，是一個復雜的理論和實踐問題。

 

　　4.墊付資格與用人單位繳費義務關聯的制度設計，會造成大量勞動者被排除在制度之外，消減欠薪保障基金的應急保障功能。欠薪保障基金不能真正應對大規模欠薪，而且沒有繳費用人單位的勞動者無法申請獲得墊付的制度設計，也實際不能發揮欠薪保障、應急的作用。在大規模集中欠薪情形下，單靠現在的區域性分割設置的欠薪保障基金制度，不足以起到分散風險、公共救助的保障功能。即使像深圳市這樣具備較好條件的地區，如果發生某一家或某幾家勞動力密集型大企業發生大規模欠薪，欠薪保障基金可能會被一夜墊空而導致空賬運行或者財政負擔過重。與不適格的用工主體或個體工商戶形成勞動關系的勞動者是否也享有申請欠薪墊付的權利，這也是欠薪保障制度在制定和實施過程中要解決的一個棘手問題。由于這部分勞動關系比較脆弱，缺乏有效的勞動合同以及證明勞動關系存在的證據，由基金給予墊付手續將很難補全。但是，這一勞動關系中的勞動者權利又是最容易被侵犯的對象，欠薪問題在這類勞動關系中存在比例較高。能否將這部分勞動者也納入欠薪墊付的對象，決定著欠薪保障金制度實際作用的發揮。

 

　　5.欠薪保障金是著眼于事后補救的制度，是用人單位損害了勞動者權益行為發生之后，對勞動者有限的救濟。從本質來說，現行的欠薪保障基金制度采取的事后有限墊付做法，只是治標的手段，無法真正起到遏制欠薪發生的作用。目前，勞動行政部門存在這樣的傾向，把更多的精力用在對欠薪事件發生之后的處理上，例如設立欠薪保障金，建議惡意欠薪入罪。而不重視對于欠薪的事前預警和預防，從源頭盡量避免欠薪的發生。如果欠薪保障金制度真正得到實施，重視事前監督的勞動行政理念將可能進一步被淡化，這對于破解欠薪頑疾將是有害的。{23}

 

　　筆者認為，上述反對設立欠薪保障基金制度的觀點和理由雖然有一定道理。但是，合理借鑒我國臺灣和香港地區的欠薪保障基金制度，科學設計制度，切實完善事先欠薪預警制度，完善欠薪保障基金的執行和監督機制，配套細則，設立欠薪保障基金制度是值得推行的，主要理由為：

 

　　1．勞動者的弱勢地位和工資支付的滯后性，欠薪的不確定和多發性，使得構建欠薪保障基金制度成為極為有意義的一項欠薪救濟制度。對勞動者來說，以一己之力追討欠薪時往往遇到重重困難。限于各種因素，勞動行政部門及法院對勞工欠薪的懲戒力度小于預期。在這種情況下，預先向各用人單位收取小額欠薪保障費累積起來，備用于墊付欠薪，對維護勞工權益是一種替代制度設計。

 

　　2．我國臺灣和香港兩地區欠薪基金制度的成功經驗可以為我國制定欠薪保障立法提供借鑒經驗。我國臺灣和香港兩地區的欠薪保障基金，設立20多年來，成功實現了基金良性運行，在成功墊付的同時，實現了基金的盈余，化解了欠薪的尖銳矛盾，值得我國在設計欠薪保障基金制度時借鑒。

 

　　3．我國各地已經施行的欠薪保障基金制度，為我國全面推行欠薪報酬制度提供了立法經驗。當然，設立全國性或全國示范性欠薪保障金制度或者設立省級欠薪保障基金，應當慎重評估它將要產生的影響。不僅要考慮勞動者和用人單位，還要考慮管理機構的運行費用和管理實效。從深圳市和上海市建立欠薪保障基金制度10多年來，基金收支數據沒有完整系統地向社會公眾公開的實情，在制定全國范圍內的欠薪保障基金制度時，我們要進一步論證一些不確定的問題，細化和強化基金收支、墊付的信息披露制度，規范基金的運用。

 

　　4．我國欠薪保障基金的適用范圍可以通過全國立法，授權地方根據各地實際情況，分步適用于企業和其他用人單位，避免與各地實際情況和需要不符。當前，我國的欠薪問題多數發生在經濟較為發達、勞動密集型企業集中的地區，這就為這些地區先行先試、征收費用、實現墊付提供了基礎。

 

　　5．按照我國臺灣地區和香港地區向用人單位收取的費用額度和限度，不會導致用人單位過重負擔，也不會導致用人單位過激對抗。當然，保護與兼顧用人單位利益應該是這一制度妥當性的一個衡量標準。

 

　　六、結束語

 

　　在自由經濟區的我國香港地區和市場經濟發展較好的我國臺灣地區，尚且采取強制性的征繳費用累積基金，預防和處理欠薪，對欠薪采取墊付的公權力干預和介入態勢，在我國推行這種欠薪保障基金制度，不應被看做是對自由的不合理干涉，恰恰是為了實現社會公平和正義，從而促進更充分的自由。

 

　　我國香港和臺灣兩個地區制度設計的一個突出共同優點是規范細致、操作具體、各機構分工合理、責任明確嚴格、信息透明公開，既便于理解掌握，又便于法律適用，形成公眾的信任和參與，這是我國立法和司法應當要注意改進的重要方面。 

 

　　【參考文獻】略

 

（原文載于《比較法研究》2010年第6期；轉載請注明 來源：昆侖策研究院）

 

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