劉青山：央企巡視結果分析報告 五大頑疾歷久不決
點擊： 作者：劉青山 來源：國資報告 發布時間:2016-02-24 17:22:13
“回頭看”過去幾年巡視組對央企的巡視工作，我們在尋找一個清晰的脈絡和結果：巡視了哪些企業、哪些還未被巡視？抓住了哪些老虎，問題出在哪兒？哪些問題最嚴重？哪些問題歷久不決？《國資報告》經過對54家中央巡視組巡視的央企（包括非國資委系統的中國鐵路總公司、中國郵政集團公司），以及國資委巡視部分的企業情況的梳理發現，中央巡視中查出的問題均是久已存在的問題，包括黨的領導虛化、“三重一大”不科學、選人用人不規范、四風問題及“大企業病”帶來的管理漏洞。
《國資報告》經過對54家中央巡視組巡視的央企(包括非國資委系統的中國鐵路總公司、中國郵政集團公司)，以及國資委巡視部分的企業情況的梳理發現，中央巡視中查出的問題均是久已存在的問題，包括黨的領導虛化、“三重一大”不科學、選人用人不規范、四風問題及“大企業病”帶來的管理漏洞。
黨的十八大以來，中央高度重視巡視工作。黨的十八屆三中全會明確要求：“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。”為了實現這一目標，黨中央不斷創新巡視的工作方法。具體辦法包括加快巡視節奏，適當增加巡視力量，探索專項巡視等。
作為中國經濟的重要支柱，國資委管理的央企，尤其是其中由中央直接管理主要負責人的央企的巡視情況不僅牽動著中央領導的心，也吸引了全社會的目光。因此，上述央企成為了中央巡視的工作重點，巡視節奏步步加快。
2013年，中儲糧和一汽集團接受了常規巡視；2014年起，中糧集團成為三家專項巡視單位的試點之一；2015年年初，13個中央巡視組同時進駐26家央企。截至目前，中央已完成了非金融央企巡視的全覆蓋。
國務院國資委積極配合中央巡視組工作，按照分工同步開展巡視。國資委巡視組2013年巡視了6家央企，2014年巡視了兩批共12家央企，并對6家央企的巡視整改情況進行回訪；2015年，國資委巡視的央企增加到3批共18家。截止到記者發稿時（2016年1月），十八大以來的新一輪巡視接近尾聲，國資委所屬央企中僅有14戶未被巡視。
按照習近平總書記的要求，這一輪巡視緊密圍繞著“黨風廉政建設和反腐敗工作”的中心推進，發現并查處了諸多制約央企發展的問題，為同步開展的國企改革工作掃除了不少隱患。
《國資報告》經過對中央巡視組巡視的54家央企（包括非國資委系統的中國鐵路總公司、中國郵政集團公司），以及國資委巡視部分企業情況的梳理發現，央企巡視中查出的問題均是久已存在的頑疾，主要分為以下五種。
頑疾一：黨的領導虛化是諸多問題的根源
加強和改進黨的領導，是十八大以來黨中央對各條戰線的統一要求。在國有企業，黨的領導更是一直被視為其獨特優勢。然而，在實際工作中，國企黨建工作經常無法避免“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的尷尬遭遇。
因此，2015年6月23日召開的中央巡視工作動員部署會議上，王岐山提出，巡視組要重點檢查“四個是不是”，第一條就是檢查被巡視對象是不是履行了黨章規定的職責、擔負起管黨治黨主體責任和監督責任。
中央巡視組所巡視央企反饋意見中，重經營不重黨建、黨的領導虛化弱化、黨委的主體責任和紀委的監督責任缺失等幾乎都是放在反饋意見中的第一條。
在這些概括性描述的背后，是一些具體的違規行為。比如，在國家電投，有時會用批評代替黨紀處分；中國一重的部分黨組織用經濟處罰代替黨紀處分；神華集團“一些黨組織不同程度存在放松管理，放任管理，放縱甚至放棄管理等消極狀況”，“部分紀檢監察機構監督責任嚴重缺失，既存在監督不力和形同虛設問題，又存在個別人掩蓋腐敗和自身腐敗問題”。鞍鋼集團下屬單位普遍以黨政聯席會、總經理辦公會代替黨委會研究干部任免事項。
比較極端的案例，是華潤總公司“原主要負責人宋林在任期間弱化虛化淡化黨的作用，長期不設紀檢監察機構。”
武鋼集團、寶鋼集團、三峽集團、中國海運四家央企的反饋意見中，沒有明確提到關于黨的領導的相關問題。不過相關專家表示，這并不意味著這些企業就不存在前述不足。
為什么“重業務輕黨建”現象如此普遍？
中國電信在查處北京電信出現的違紀問題后總結稱，一些央企管理者認為“只要經營業績好就能‘一俊遮百丑’，存在求生存可越線、為公事可越界等錯誤認識。”
實際上，這種思想可以代表一批不重視央企黨建工作的管理者的內心活動。
中紀委網站刊文也指出：“巡視央企發現的問題，從根本上講是黨的領導弱化，主體責任缺失，管黨治黨不嚴，黨的路線方針政策未能得到有效貫徹。問題的癥結還是在于企業黨組織自身”。
當事央企也認為，黨的領導缺位既是問題之一，也是其他問題的根本原因。
巡視中，神華集團下屬神寧煤業集團出現了不少問題，包括多名黨員干部在原任董事長張文江修建家廟時捐款，少數黨員干部在滅火工程管理中涉嫌嚴重違紀違法等。神華集團對此分析認為，“神寧煤業集團黨委黨風廉政建設主體責任嚴重缺失是導致上述問題發生的重要原因”。
武鋼集團在整改情況中反思稱，武鋼集團存在的共性問題和個性問題，根源就是“公司黨委管黨治黨責任缺失，從嚴治黨落實不力……這些問題如果得不到及時有效解決，必將嚴重損害黨群干群關系，渙散職工隊伍，影響企業改革發展”。
頑疾二：“三重一大”不科學為企業發展帶來巨大威脅
“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用，必須經集體討論做出決定”。1996年的第十四屆中央紀委第六次全會公報中，第一次提出了“三重一大”的概念。實際上，這不僅是對黨員干部的政治紀律要求，也是現代企業制度的必然選擇。
然而時至今日，“三重一大”制度在部分企業的執行狀況遠未達到理想狀態。記者梳理發現，“三重一大”不規范大致有兩種情形，一是主要領導之間配合不佳；二是主要領導個人過于強勢，獨斷專行。
三峽集團就是前者的例子。對三峽集團的巡視表明，該公司“決策不規范不透明……有的決策事項會上臨時動議，會前缺乏醞釀溝通，會上討論不充分”。
三峽集團巡視結束35天后，也就是2014年3月24日，其董事長、總經理雙雙換人。在當天的干部大會上，中組部副部長王京清對繼任者的講話意味深長：希望新領導班子“認真貫徹民主集中制原則……重大項目、重大改革措施和重要干部任免，堅持集體研究決定。主要領導遇事要多溝通、多商量，搞好協調配合。”
2010年，三峽集團開始探索規范化董事會試點，曹廣晶、陳飛分任董事長、總經理。結合上文可以看出，這兩位主要負責人的會前醞釀、會上溝通均不理想。
另一種情況相對較為常見，即公司（包括下屬企業）主要負責人個人威權較重，導致部分“三重一大”事項未經集體決策。出現這一類情況的包括華潤總公司、武鋼集團、中國一重、中國電信等。比如武鋼集團2010-2014年的68個重大項目中，就有41個沒有經過集體決策，比例高達60%。
對于不少央企而言，這樣做的重要動機和理由，是為了提高企業的決策效率，或者是因為某一任負責人水平較高而形成了行動慣性。對此，全國政協原副主席、中國企業家聯合會原會長陳錦華曾警告稱：“一個人說了算在特定條件下的有效率，與科學意義上的效率不能劃等號，不能因為在一定階段、特定情況下的有效，就把它看成一種科學的決策機制。”
實踐也證明，違反“三重一大”制度決策，會帶來嚴重后果。比如國電集團、大唐集團為水電項目、非電項目投資開辟綠色通道，形成大量低效無效資產；港中旅、中遠集團、航天科技都因為決策失誤造成了巨大的經濟損失。此外，巡視組還指出，決策權過于集中，隱藏著腐敗的風險。
對于巡視組指出的決策不科學、投資盲目等問題，各央企的反應比較積極。
比如國電集團、大唐集團均提出要處理相關資產。港中旅則在巡視結束一個多月后，發布公告退出鋼鐵領域，將所持有的國豐鋼鐵、達豐焦化股權無償轉讓給河北省國資委。對此，有專業人士分析說，此舉雖然使得港中旅體量減小，但有利于提升整體財務狀況，改善盈利能力。
頑疾三：選人用人不規范源自權責不匹配
歷史一再證明，中國的很多事“關鍵在黨，關鍵在人”。對于肩負著重大政治、經濟、社會責任的央企來說，選拔一支具有市場意識、大局觀念、擔當精神的高管隊伍，意義重大。因此，盡管選人用人理論上屬于“三重一大”的范疇，但是大部分巡視組都把這一問題單列出來，以示重視。
梳理可知，在央企中，干部選拔任用不規范不嚴格，一些領導人員長期不交流或兼職過多等現象并非個案。
比如，航天科技存在“職務層級設置混亂”等問題；中國兵器出現了干部調動頻繁的情況；中核集團和中國核建則存在“干部調整缺乏系統思考和科學計劃”的現象。
中國五礦的整改情況中提到，該公司曾經濫設領導崗位，僅集團總經理助理就有十多名，其中4人任職程序不規范。巡視組指出該問題后，中國五礦通過轉任、解聘、免職等方式，減少總經理助理8人。
哈電集團則出現了“領導班子面對困境危機意識差，事業心責任心不強，缺乏擔當”的現象。
對央企的巡視中，“帶病提拔”成為高頻詞，至少有17家央企有此問題。
比如，華能集團將擅自挪用數億元資金、涉嫌貪污受賄的能交公司原負責人寶玉帶病提拔為公司副總經濟師。對此，華能集團提出，要以此為警示，嚴格干部選拔任用標準。要求“對發現有問題、有反映、有舉報的干部不能以平調、安排虛職崗位等方式代替處理，更不能在調整中提職提崗”。
多家央企在巡視整改過程中反思總結稱，之所以“帶病提拔”現象大量出現，一方面還是因為決策機制不科學，不少央企的整改情況中提到，二級公司副職的任免權主要集中在二級單位黨政主要負責人和部分公司領導的手中。顯然，這為“個人說了算”創造了空間。另一方面，一些干部積極運作，大搞所謂“跑官、要官、買官”。華電集團、南航集團、中國鐵路總公司都存在這種現象。
由此一來，自然就圍繞著擁有提拔權的大領導形成了所謂的“小圈子”、“近期繁殖”、“親親疏疏”現象。涉及這一問題的包括中石油、中海油等10多家央企。
從央企巡視的總體情況來看，選人用人不規范既不是偶然事件，也不是短期事件。為了破除選人用人方面的問題，國家開發投資公司的整改清單中用了上千字來提出解決辦法，包括對各級企業領導班子成員親屬在本企業從業、任職情況進行調查備案；對各級企業返聘情況進行規范清理；對各級企業領導人員違規兼職(任職)情況進一步規范清理等。
針對中國各領域均普遍存在的選人用人不規范現象，《中國紀檢監察報》文章指出，這反映出干部人事制度的明顯缺陷，建議既要破除在人事安排上對一把手的迷信，也要實施更加具有操作性的“問責”，即讓考察部門、決策集體為不合理的人事任免擔責。
在此次巡視的整改過程中，武鋼集團黨委提出，黨委對個別干部的任職負有重要責任，組織人事部門、紀委則負有推薦人選失察失誤責任、監管不力責任。據此，武鋼黨委對時任組織人事部門負責人、紀委負責人等3名領導人員進行了誡勉談話。
“沒有問責，責任就是空轉。”中央政治局常委、中紀委書記王岐山說，只有追責幾個人，抓幾個典型，才能把責任落實下去。
頑疾四：反“四風”不是一陣風，根源不除病又生
黨的十八大剛剛結束，政治局會議就提出，要反對“四風”，推行“八項規定”。自此，“四風”問題和違反八項規定行為就長期占領輿論熱點。在此次巡視過程中也不例外。
梳理巡視情況不難發現，除違規用房、超標購車，公款吃喝、公款旅游、公車私用、公款購卡、私設小金庫等全國共性問題外，央企的“四風”問題還有一些自身特點。
央企高管打高爾夫球，一直是各方重點關注的現象。然而，盡管早已明令禁止，但巡視中依然有包括中糧、中國聯通在內的12家央企因此而被巡視組批評。部分央企高管因此受到了黨紀處分。
比如寶鋼集團原黨委常委、副總經理兼廣東韶關鋼鐵有限公司原黨委書記、董事長趙昆曾經兩次讓參股企業出錢打高爾夫球。此外，還接受下屬饋贈的高檔雪茄等。接到反映后，中紀委會同國資委紀委對趙昆給予了免職處分，責令其退賠相關違紀費用。
在南航集團，打高爾夫球一度是“名正言順”的。2013年到2014年兩年中，南航明珠俱樂部組織高端客戶會員舉辦高爾夫球賽30余場，部分領導和工作人員參與其中。南航集團在整改情況中表示，因為產生了不好的影響，所以停辦了上述活動。
此外，包括南航股份公司黨委常委、副總經理劉纖在內的多位南航集團管理人員因為打高爾夫球被處分。
隨著央企的全球化程度不斷加深，央企高管出國考察變得越來越頻繁。然而，他們中的一部分人，打著考察的旗號公款出國（境）旅游，東風汽車、中核集團等企業均有高管因此受到處分。
比如中核集團原黨組成員、副總經理呂華祥因為兩次出訪阿根廷期間，花費公款1.07萬美元到名勝旅游，而被撤銷黨內職務，降為部門主任級。
東風本田汽車有限公司副總經理陳斌波因為同樣的原因，也受到撤銷黨內職務、行政降級處分，履行主體責任不力的東風本田黨委書記蔡瑋受到黨內警告處分。
治標的同時，相關央企還通過加強制度建設，力圖防患于未然。
比如中核集團就表示，2015年已取消了成員單位16批次的出國申請，減少不合規出訪人數44人次，縮短了境外停留時間。
不過，對于一些對外業務較多或行業較為特殊的央企而言，出國確實是硬性的業務要求。一位文化創意類的央企高管對記者抱怨稱，國際上經常舉辦大型的文化交流、推廣活動，但限于規定，參會時間和人數都受到影響，對業務開展帶來不利影響。在他看來，加強管理的出發點肯定是好的，但應該考慮到企業的業務特點，“千萬不能因噎廢食”。
由于不少央企下設房地產開發公司，所以有的央企住房問題也比較突出。航天科技、中航工業和中糧集團分別查出了公司高管購買本公司房產，不按合同支付房款或低價購買等現象。
在巡視組指出“四風”問題之后，不少央企整改迅速。整改中還有了其他的收獲。
比如南方電網表示，通過嚴格執行八項規定，2014年公司系統業務招待費同比下降76.6%，2015年上半年同比再降67.8%。其中廣東電網公司2014年業務招待費同比下降88.7%， 2015年上半年同比再降73.8%。
不過，“四風”問題點多面廣時間久，中央巡視組卻不能長期駐扎。前述中紀委人士表示，“四風”問題具有頑固性、多樣性的特點，甚至會轉入地下。前不久中紀委查處的天津某國企負責人用礦泉水瓶喝年份茅臺就證明了這一點。“僅僅依靠巡視組的大掃除是遠遠不夠的，日常還是要靠央企黨委、紀委加強管理。”
頑疾五：未壯先胖，大企業病帶來諸多管理漏洞
對于中央巡視組來說，全國都是一盤棋。前邊提到的黨的建設、決策機制、選人用人、“四風”問題均屬于各類被巡視單位的共性問題，不過具體表現有所區別。但經營管理問題，則是屬于企業的特有問題。也是在這一領域，出現了多個巡視新詞，比如靠山吃山靠船吃船，比如吃里扒外蠶食企業，比如鏈條式、團伙式、蒼蠅式腐敗。
統計下來，巡視組指出的經營管理制度不完善，主要集中在物資采購、招投標、財務管理、工程分包、安全生產等環節。
比如國家電網的一些基層干部和職工私攬或分包客戶工程、刁難客戶、吃拿卡要、違規收費等；國家電投的投資并購等領域違規違紀問題突出，暗箱操作、貴買賤賣、領導人員直接插手等問題時有發生。
再比如中船集團部分下屬企業“部分物資長期由一家供應商提供，或以各種理由指定供應商；有的內部審價把關不嚴，采購成本嚴重超預算；沒有全面推行公開招投標，競爭性采購嚴重不足”。
與之前的央企巡視相比，這一次通報的“靠山吃山”、“吃里扒外”的現象集中而突出。盡管各企業因為業務特點而具體表現不同，但是其實質并無分別，手段也很接近。
在中儲糧，貪腐者“吃”的是糧食。比如個別直屬庫與地方或民營企業聯手違規倒買倒賣政策性糧。盡管中儲糧幾年來不斷查出類似案件，但這些問題卻始終沒有停止。
在東航、南航，貪腐者“吃”的是緊俏的航空資源，即客票、包機甚至座位。為避免包機業務再產生問題，南航出臺規定，要求包機只能與地方政府或其指定的部門、單位簽訂合同，不再與代理人、旅行社等經營性單位合作，并全面停止切座業務。
在華潤總公司，貪腐者吃的是“貸款”，存在人情貸、頂名貸、冒名貸等問題。
為了吃掉這些原本屬于全體人民的資產，前述央企的部分管理人員或支持、利用配偶子女開設公司牟利，或與民企勾結，甚或親自上陣開設私人公司，或者安排親屬子女直接或間接在下屬企業違規持股。
在中國兵器、中國兵裝、中國五礦、中化集團、大唐集團等企業，這些問題都不同程度地存在。
而對中國海運的巡視結果表明，這里幾乎是上述問題的集中地：既有通過關聯公司承攬業務的，也有開辦私人公司假公濟私的，還有虛構業務往來侵吞國資的，以及在職時栽樹退休后乘涼的。
上述吃里扒外行為，不僅損公肥私，還造成了不少其他的惡劣后果。比如神華集團因為在煤炭滅火工程存在利益輸送“黑洞”，導致“打著滅火工程旗號大肆開采和銷售煤炭，甚至故意制造煤田火點，謊報滅火項目。有的滅火工程層層轉包，造成生態破壞，事故頻發”。
此外，隨著央企海外版圖的不斷擴張，海外資產的安全性也引起了巡視組的高度重視。中石油、中海油、國機集團、中國核建等企業的海外資產監管均不同程度地存在問題。
所謂“山高皇帝遠”，央企龐大的體量和多層的架構，導致了央企總部對于末梢神經的情況難于掌握。
比如中央巡視組在中建總公司就提出，由于對一些下級單位及負責人管控不力，在小、遠、散單位“蒼蠅”式腐敗頻發。這種集團總部管控能力弱，對下屬單位監督管理缺乏有效措施的批評，在中國電科同樣存在。
不過，按照中國恒天董事長張杰的看法，這種大企業病并不是央企國企的專屬，而是公司規模到一定階段后必然會遇到的問題。不少央企由于增長速度太快，管理模式遠遠沒跟上發展的需求，自然難免出現種種的問題。
比如，中國電信在對北京電信這個多項違紀的“麻雀”解剖后發現，其管理比較粗放，長期沿用公司成立初期的“小作坊”管理模式。
作為央企中的巨無霸企業，中石化為了解決自身的大企業病，提出了三項措施：一是“去行政化”改革，二是按照精干高效原則重新配置崗位和領導。三是加快推進企業扁平化管理，減少管理層級，提高管理效率。
此外，多位專家還提到，加快推進國企改革，通過發展混合所有制、員工持股，改變央企代理人缺位的問題，也有助于引進內部監督力量，提升央企管理水平。
責任編輯：昆侖俠
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