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           當巴羅在1996年發布《網絡空間獨立宣言》時，他可能沒有想到，網絡空間治理會成為21世紀第二個十年最熱門的話題。有關網絡空間治理議題的論壇頻繁舉行，會議中的辯論慷慨激烈，國際社會圍繞網絡空間治理的博弈加劇，說明網絡空間治理已經到了一個重要的節點。對于國際社會圍繞網絡空間治理的博弈，人們常常強調國際社會的矛盾和分歧，而從網絡空間治理的歷史來看，更應該看到國際社會在網絡治理問題上的共識在逐步增加，這不僅表現在國際社會在網絡空間需要治理這一問題上達成了最大的共識，還體現在以往矛盾和分歧相當激烈的領域國際社會共識的基礎也在不斷加強。

網絡自由主義的式微

互聯網是20世紀最偉大的發明，它使人類社會從工業文明步入互聯網文明。網絡使世界變成了地球村，拉近了人們的距離。在鍵盤和鼠標的敲擊聲中，國界不再成為人們聯系的障礙，人們可以輕易地跨出國門實現信息的交流。互聯網時代的勃興恰逢冷戰結束和全球化時代的到來，網絡的開放性和跨國性使其成為全球化的推進器，而網絡的去中心化特征，也使其被認為是國家主權的挑戰者。這樣，在互聯網興起之初，網絡對國家主權、政府管理構成了嚴峻的挑戰，成為網絡自由主義興起的背景。

巴羅的《網絡空間獨立宣言》是網絡自由主義的極端表達。它呼吁政府離開網絡空間，認為網絡空間沒有主權，網絡空間也不存在于任何國家的邊界之內，而政府對網絡的管制是徒勞的。①在網絡自由主義論者看來，網絡空間的出現將帶來一個去權威、去政府的時代。在國內政治層面，網絡空間的存在將使權力個體化和社會化，國家的權威在網絡空間也將因此讓位于個人和公民社會組織。在網絡技術的影響下，傳統的代議制政府模式也將發生改變，個體的直接參與將成為新的政治形式；在國際政治層面，網絡的跨國性和去中心性將使國家主權邊界越來越模糊，對傳統的以國家為中心的國際機制構成挑戰。正如海洋強國傾向于否定國家領海主權而海洋弱國為維護自身海洋權益而強烈主張領海主權一樣，網絡自由主義對個體的強調和對國家主權的否定，使其成為網絡強國挑戰其他國家網絡主權的方便工具，得到網絡強國的有力支持。美國關于網絡空間的“全球公域說”就是建立在自由主義理念之上的，這種觀點認為網絡空間是全人類共享的空間，沒有主權，私營部門和全球公民社會應當在網絡空間治理中發揮主導作用。這樣，自由主義思維主導了人們對網絡政治效應的早期認識。

但是，網絡空間是現實世界的反映。沒有約束的空間必然是混亂無序的。網絡的隱匿性和開放性方便了網絡謠言的流行，嚴重干擾了社會秩序；通過互聯網進行網絡詐騙、毒品走私等跨國犯罪更加具有隱蔽性和危害性；②網絡的發展也方便了一些國家利用網絡對別國內政的干涉，不論是東歐、中亞的“顏色革命”，還是中東、北非的“阿拉伯之春”，不論是馬來西亞、新加坡、伊朗的選舉變局還是緬甸、泰國等地的政治風波，都和借用“公共外交”的名義干涉他國內政有關；③還有一些對主權國家的網絡攻擊，使主權國家的國家安全面臨實實在在的威脅；網絡也成為國際恐怖主義組織招募人員、下達指令的方便幫手，等等。面對網絡空間失序給現實世界帶來的混亂，各國都不約而同地選擇了強化網絡治理，網絡空間出現了“再主權化”趨勢，網絡自由主義式微，而網絡現實主義則強勢回歸。

網絡空間的“再主權化”主要表現在兩個方面，一是國家和政府行為體對內通過法律化和制度化的途徑，確立自己在網絡空間的權威；二是國家對外推行網絡安全化，明確敵友關系，確立了國家行為體在網絡安全中的主體地位。④

通過法律和制度來規范國內網絡空間的各類行為體的行為是世界各國的普遍作法。例如，亞洲的韓國不僅在2002年推行網絡實名制，還從1995年起通過修改舊的法律如《電信商務法》和通過新的法律如《國家信息化基本法》《網絡安全管理規定》等強化了政府在網絡空間治理中不可動搖的地位；即便是高擎“網絡自由”大旗的西方發達國家，也通過法律和制度強化國家或政府在網絡空間治理的作用，如歐盟成立后陸續推出了《信息安全框架決議》《關于合法攔截電子通訊的指令》《網絡犯罪公約》等30多項政策法規。⑤

除了法律體系，世界各國還成立了相應的機構來管理網絡空間，例如，美國政府下屬有六大網絡安全專制機構，包括隸屬國土安全部的美國計算機應急響應小組、隸屬國防部的美國聯合作戰部隊全球網絡行動中心、隸屬聯邦調查局的國家網絡調查聯合任務小組、隸屬國家情報總監辦公室的情報界網絡事故響應中心、隸屬國家安全局的網絡空間安全威脅行動中心、隸屬國防部的國防網絡犯罪中心等。奧巴馬上臺后還成立了“網絡空間政策評估小組”“白宮網絡安全辦公室”“全國通信與網絡安全控制聯合協調中心”等機構。法國成立了網絡和信息安全局，作為發達國家集團的歐洲一體化組織歐盟在2004年3月就成立了“歐洲網絡和信息安全局”，2013年1月成立“歐洲打擊網絡犯罪中心”，泰國設立了“預防和打擊信息技術犯罪辦公室”，印度設立了“電腦應急反應工作組”。日本早在1998年就提出了設立“網絡警察”體制的設想，1999年日本警察廳在其信息通訊局下設立了信息技術解析課，以指導各都道府縣警察本部在偵破網絡犯罪安全中的技術問題，而在各級警察本部則設立了網絡犯罪對策室。在中央層次，日本在2000年建立了信息安全對策推進會議，2005年成立內閣官房信息安全中心，在此基礎上于2015年1月建立了網絡安全戰略本部和內閣網絡安全中心。以上事實說明，國家已經通過法律和制度構建起了自己在網絡空間中的權威，確立了對網絡空間的有效管轄。

網絡空間的安全化也伴隨著網絡技術的發展而展開。網絡攻擊在互聯網被發明之初就已經出現，但進入新世紀之后幾次大規模的網絡襲擊凸顯了其軍事和政治價值。2003年伊拉克戰爭中由于打印機被預先植入病毒而導致網絡癱瘓；2007年愛沙尼亞因受網絡攻擊而使社會生活處于癱瘓；2010年伊朗的數處核設施被發現感染一種名為“網震”的蠕蟲病毒，導致離心機組運行速度異常并被迫暫時關閉。事實上，西方網絡強國率先認識到網絡空間的軍事戰略意義。早在2003年美國就發表了“國家網絡空間安全戰略”，奧巴馬上臺后則繼承了前任的網絡安全戰略，并于2011年發布了“網絡空間的國際戰略”，2012年12月美國宣布了對于網絡戰適用的10條法律原則。2005年德國開始實施“國家信息基礎設施保護計劃”，瑞士2006年制定了加強互聯網安全的計劃。愛沙尼亞在2007年遭受大規模網絡攻擊之后也公布了自己的國家網絡安全戰略。此后，歐盟又有十幾個成員國陸續公布了自己的網絡安全戰略。⑥在公布各自的網絡安全戰略的同時，各國還著力推動網絡空間的軍事化和武器化。美國自小布什政府時期就開始推進網絡攻防能力建設，其資金支持直接來源于美國政府。美國國防部下屬的先進研究項目局2011年獲得5年總計5億美元的經費用于網絡武器的研發，美軍甚至在研發能夠用無線電信號實現對非聯網系統入侵的技術。⑦英國是首個承認發展網絡攻擊能力的國家，與荷蘭一起呼吁增強網絡戰的能力。⑧日本被披露正在研發能夠在遭受網絡襲擊時對攻擊源進行反向打擊的病毒。同時，世界網絡強國還紛紛組建網絡司令部和網絡部隊，據統計，至少有美國、以色列、英國、韓國、俄羅斯等國已正式組建網絡部隊。⑨北約的《塔林文件》也確認國際法中的主權原則適用于網絡空間，提出以傳統的國土疆界劃分網絡空間主權。⑩網絡空間的安全化以不可阻擋之勢全面展開，其對于國家行為體的意義在于，它使“網絡威脅的主觀建構由模糊的、超國家的非傳統安全概念向具體的、以國家性為內涵的傳統安全概念轉變”，?使民族國家間的敵我身份在網絡空間得以明確，使民族國家為界的身份認同在網絡空間得以重構，而國家和政府將以其無以倫比的資源壟斷和動員能力迅速成為網絡戰的主體。

網絡空間的“再主權化”對網絡自由主義的式微做了注釋，表明網絡空間不是法外之地，需要安全和秩序，而安全與秩序的獲得，需要網絡空間的治理。正是在這一層意義上，國際社會有了基本的共識。雖然國際社會圍繞空間治理博弈在加劇，同時也說明，網絡技術的發展迫使世界主要國家圍繞網絡空間治理認真坐下來談一談。

在矛盾和分歧中不斷拓展共識

網絡技術的發展和網絡空間治理的現實說明強化網絡空間治理是大勢所趨，網絡自由主義不符合網絡空間的需要，網絡空間需要“建章立制”成為當前國際社會的共識。但越是在這種情況下，基于爭奪話語權和規則制定權的需要，不同國家關于網絡空間治理的立場分歧也更加鮮明。世界主要國家都在努力搭建各種平臺，廣泛建立同盟，試圖在議題和議程設置上搶占先機。從目前爭論的情況來看，除了在網絡空間的基本屬性即網絡空間屬于“全球公域”還是“國家主權”這一基本理念性的問題之外，國際間圍繞網絡空間治理的許多具體問題上也存在嚴重分歧，最突出的問題包括技術標準問題，主要涉及政府在互聯網治理中的角色定位，其次是互聯網重要資源的分配問題，還有互聯網信息內容的治理問題。?而這三個問題和網絡主權有分不開的聯系。

首先，以美國為代表的西方網絡強國主張由技術專家、商業機構和民間團體來主導網絡空間治理，政府不應該過多干預，甚至國家間政府組織例如聯合國也應該被排除在外。這種主張又被稱為“多利益相關方模式”。美國的這種主張遭到了廣大發展中國家的反對，發展中國家更傾向于政府主導，主張通過聯合國等國際組織加強網絡空間治理，這種主張也被稱為“多邊主義模式”。網絡強國特別是美國堅持“多利益相關方模式”的目的在于否定政府的作用，否定網絡主權，而發展中國家堅持政府主導型的“多邊主義模式”則是以網絡主權為基礎的。?

其次，由于歷史的原因，美國掌握著互聯網的核心技術和關鍵資源的主導權，但這種掌握卻是以私人部門和非營利組織的名義隱秘進行的。例如互聯網名稱與數字地址分配機構（簡稱ICANN）負責互聯網協議地址的空間分配、通用頂級域名與國家和地區頂級域名系統的管理以及根服務系統的管理，可以決定某個網址、計算機以及相關設備在網絡空間的“出現”與“消失”，與美國商務部有著特殊的合作關系。長期以來，包括中俄以及歐盟在內的國家和組織一直呼吁ICANN監管的國際化。2014年3月，在斯諾登曝光“棱鏡門”事件之后，美國受到來自國際社會的巨大壓力，被迫宣布有條件放棄對互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）的監管，但其仍設定了基本前提條件就是把管理權交給一個遵循“多利益攸關方”原則的私營機構，反對交給主權國家政府主導的多邊組織，其目的仍然是排斥政府的參與，希望在全球范圍內推進多利益相關模式，取代政府主導模式，削弱政府控制。?發展中國家則一直在推動ICANN的國際化，一些國家希望由聯合國接手管理權。

再次，由于價值觀方面的原因，西方國家一致倡導人權高于主權，主張公民的自由等基本人權不可侵犯，在網絡空間則堅持網絡自由主義，反對國家對互聯網的管制，認為這在一定程度上會妨礙公民獲取信息的自由。美國一直宣揚互聯網世界的“公開、透明、人權”，互聯網自由是其2011年公布的《網絡空間國際戰略》的核心概念和重要構成部分，主張“美國的國際網絡空間政策反映了美國的基本原則，即對基本自由、個人隱私和信息自由流動的核心承諾”?；歐盟委員會2013年頒布的《歐盟網絡安全戰略》主張要確保每個公民都能自由地接入互聯網，依法獲得未經過濾和審查的網絡內容，認為全球聯系的加強不應帶來審查制度和大范圍的監督管制。?但對發展中國家來說，由于其社會現代化程度不同，國家建構和身份認同也有差異，維護政府的合法性和保持社會穩定是重要任務，大多都主張對網絡實行一定的監管，強調自己的網絡主權。

可見，網絡自主主義的式微，并不意味著國際社會能夠在網絡空間治理上能夠達成一致，各國在網絡空間治理問題上的矛盾和分歧，有些和價值理念有一定的關系，但更多是根源于國家利益的盤算。網絡強國之所以否認網絡主權，并不是否認自己的網絡主權，而是通過否認別國的網絡主權，確保本國對全球網絡的“統治權”或者“治網權”。由于互聯網的關鍵資源和核心技術控制在這些國家的互聯網公司和非營利組織手里，而這些非營利組織是遵守這些國家的法律的，通過這些私營公司和非營利組織，網絡強國能方便地控制這些資源。“美國只是不希望其他國家運用數據主權這種觀念武器來構建阻擋美國網絡霸權擴張的壁壘，而不是真的不關注數據主權。”?通過網絡霸權的建立，網絡強國利用壟斷網絡資源和核心技術建立了對網絡弱國的壟斷價格，對網絡弱國進行經濟上的盤剝；網絡強國通過否認網絡主權，反對對信息內容的管制，侵害他國的文化權益，更方便其進行意識形態滲透，能夠更加有效地干涉他國內政，甚至實行網絡殖民主義，?使發展中國家在政治和經濟上形成對網絡發達國家的依附，損害發展中國家的長遠利益，維護自己的全球霸權。

“天下大勢，浩浩蕩蕩。”網絡自由主義的式微和主權在網絡空間的回歸是大勢所趨，不會因為個別國家的主觀愿望而發生改變。國際社會，不論是發達國家還是發展中國家，為了應對網絡空間治理問題都要采取行動，都在自覺或不自覺地充當網絡空間主權回歸的推手，這主要是因為虛擬網絡空間是現實物理世界的反映，并不能擺脫現實物理世界中國家間政治的基本邏輯。從國際網絡空間治理的歷史進程來看，盡管國際社會關于網絡空間治理存在巨大的分歧，但在網絡技術不斷發展的背景下，在網絡空間國際博弈的進程中，國際社會在網絡治理上取得共識的基礎得到了不斷拓展。

盡管20世紀90年代全球互聯網已經發展成型，但網絡空間的國際治理卻是進入21世紀以后的話題。在國際電信聯盟的倡導下，2003~2005年，聯合國全球信息社會峰會分兩個階段分別在日內瓦和突尼斯召開，啟動了網絡空間治理的以政府主導為內涵的“聯合國平臺”。會議首次就互聯網要不要治理、怎樣治理等問題進行了激烈的討論，并推動聯合國秘書長設立互聯網治理工作組，該工作組在2005年提出的報告中明確了互聯網治理的工作定義，肯定了政府、私營公司和社會在互聯網治理中的各自角色。?國際社會還紛紛要求取消美國對互聯網域名的支配權，要求在國際互聯網治理中，所有政府應該擁有平等的作用與責任。之后，國際電信聯盟還主導了于2006年開始的互聯網治理論壇，首屆互聯網論壇就展開了對互聯網關鍵資源管理問題的討論。2010年10月召開的國際電信聯盟全權代表大會以及同年12月召開聯合國經濟與社會理事會都再次討論了把互聯網管理權交給國際機構的議題。2012年召開的國際電信大會重申了所有政府應該擁有平等的作用與責任，重申了國際電信聯盟及其成員國在互聯網治理中的作用。聯合國主導的上述多個平臺推動著有關互聯網治理的討論，美國單邊控制的局面逐步被打破。

共識在分歧和矛盾中得到不斷拓展。現在，包括在政府的角色、互聯網關鍵資源的國際化、互聯網內容的管理等方面，國際社會共識的基礎正不斷夯實。事實上，除發展中國家外，包括歐盟成員國在內的一些發達國家也支持互聯網關鍵資源的國際管理，?當斯諾登曝光美國政府的“棱鏡門”事件之后，德國總理默克爾甚至考慮建立歐洲自己獨立的通信網絡。就政府在網絡空間治理中的作用而言，包括政府在內的多元行為體參與治理的立場為越來越多的國家所接受，歐盟在2009年提出網絡空間的“多主體治理路徑”，強調政府、個人和企業都是網絡治理的利益攸關方，其立場與美國盡力排除政府影響的做法存在較大的差別，而發展中國家盡管缺乏掌握核心技術的人才和企業，但也肯定私人部門和社會組織在網絡治理中的作用。而對于網絡內容的管理，各國也都依據本國的國情在不同程度的實行，其中歐盟、美國都在加強對互聯網內容的管理，例如在記者無國界組織發布的《互聯網之敵報告2014》（Enemies of Internet）中，包括美國、中國、俄羅斯、英國在內的20個國家，都處于強化對網絡內容審查和過濾的榜單之上。當然，在方式、方法、程度上，國別之間存在各自的不同與特點。只不過，由于存在基本價值理念上的差異和具體國際利益的考慮，這種共識的基礎轉變成國際社會的共識還有較長的路要走。

網絡空間治理的未來：在博弈中謀求合作

當前，全球網絡空間的治理仍然處于美國的掌控之下，但是經過國際社會十余年的推動，美國的這種優勢地位正受到嚴峻挑戰，網絡空間治理體系正處于演變的關鍵階段，而各國對話語權和規則制定權的爭奪也更加激烈。由于壟斷網絡核心技術和關鍵資源的需要，加上存在基本價值觀念上的分歧，在網絡空間治理需要建章立制的關鍵時期，短期內國際社會關于網絡空間治理的矛盾可能會加劇。在聯合國主導的網絡治理進程不斷獲得進展的同時，網絡發達國家則在2011年啟動了“倫敦議程”，經歷了“倫敦會議”“布達佩斯會議”和“首爾會議”。兩種治理路徑在多種場合展開交鋒。2012年，在第66屆聯合國大會上，中俄兩國聯合上海合作組織成員國向大會提交了“信息安全國際行為準則”，提出網絡空間主權概念，指出網絡空間治理要尊重人權和基本自由，也要尊重各國的歷史、文化和社會制度的多樣性等，但遭到西方國家的強烈抵制。2012年召開的國際電信聯盟大會上，89個發展中國家和55個發達國家就“成員國擁有接入國際電信業務的權利和國家對于信息內容的管理權”這一條款出現嚴重分歧，導致發達國家拒絕在大會通過后的《國際電信規則》簽字，這說明了當前國際社會在網絡空間治理上展開合作的難度。習近平主席在第二屆世界互聯網大會上指出了推進全球互聯網治理體系變革的四項原則，即“尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、建立良好秩序”，表達了中國的原則立場。面對復雜形勢，中國作為網絡發展中國家，需要認真謀劃，維護自身權益和構建全球互聯網治理的良好秩序。

首先，中國應該高舉“網絡主權”大旗，捍衛自己的網絡空間。當前圍繞國際網絡空間治理的爭論的核心議題就是網絡空間是否具有主權屬性，如果網絡主權不能得到確認，就意味網絡空間只能是有利于網絡發達國家的“全球公域”，在發展中國家既缺乏核心技術又缺乏關鍵資源的情況下，就沒有任何參與國際合作的資格。中國應該利用各種機會，積極聲言并主張自己的網絡主權，爭取他國的認可，在此基礎上維護好利用好自己的網絡主權，對任何侵犯自己網絡主權的行為要堅決反擊并大聲疾呼，尋求國際社會對自己網絡主權的尊重。在全球網絡空間治理的模式選擇上，應該支持以聯合國為主導的治理模式。

其次，積極參與國際合作，努力構建網絡空間治理的統一戰線。由于各國在網絡資源和核心技術占有份額不同、價值觀念不同、針對的問題不同，在互聯網治理上的立場會有很大不同，例如在反對毒品走私、人口拐賣等網絡犯罪問題上，中國與包括美國在內的世界絕大多數國家都能找到共同立場，很容易在網絡空間展開聯合治理；在網絡關鍵資源如ICANN管理權的國際化等問題上，包括歐洲國家在內世界大多數國家都對美國獨攬全球互聯網的控制權感到不滿，很容易展開合作；而在價值觀念問題上，中國與主張文化多樣性的非英語國家更容易找到共同語言；由于發展階段相近，中國與發展中國家在網絡主權、經濟利益、網絡技術等方面更容易找到共同立場。要善于在分歧和矛盾中找到共同利益，拓展共識。

再次，利用好現有的制度平臺，推動網絡空間新型機制建設。當今世界在聯合國主導下的國際電信聯盟是推動全球網絡空間治理的主要制度平臺，具有廣泛性和較強的合法性，是宣傳自己主張、維護自身權益的主要舞臺。同時，也應該利用包括西方網絡發達國家主導的林林總總的機構和論壇，表明自己的立場。中國還應該利用好金磚國家、上海合作組織等現有機制在網絡空間治理領域的價值和作用。此外，還應該創設自己主導的國際網絡空間治理平臺。中國從2012年起創辦新興國家互聯網圓桌會議，并從2014年起召開了烏鎮“世界互聯網大會”，這些論壇的定期化和常態化表明中國正在積極參與網絡空間的新型機制建設，這對國際網絡空間治理體系的完善、對維護廣大發展中國家的利益具有積極的意義。

第四，加強本國網絡空間治理，增強參與國際網絡空間治理的資本。通過對國內的網絡空間治理，可以為參與國際網絡空間治理合作提供經驗支撐，同時也可以將跨國網絡空間問題產生的消極影響降到最低，而針對影響國家安全和社會穩定的信息內容的需要進行堅決攔截，對于網絡攻擊則應堅決回擊，這樣在凈化網絡空間、維護社會穩定和國家安全的同時，也能夠起到宣示網絡主權的作用。網絡治理更重要的一項內容是內容建設，國家應該加強文化建設，增強本國的文化軟實力，提升本國人民的道路自信、制度自信和文化自信，抵制外來侵蝕。

最后，在網絡核心技術上要取得突破，打破發達國家的壟斷。發達國家在當今互聯網治理體系中占據主導地位，其最根本的原因在于對核心技術和關鍵資源的壟斷。也就是說，在網絡空間治理中的話語權，是以掌握和運用相關的網絡技術和關鍵資源為基礎的。只有消除了與網絡發達國家之間的“技術鴻溝”，網絡發達國家基于技術壟斷而獲得的巨大既得利益才會喪失，發展中國家才能贏得平等的對話資格，發展中國家的意愿和要求才會得到尊重。鑒于發展中國家的實際情況，如果不能在網絡技術和信息技術領域取得全面替代性的進步，也應該在關鍵技術領域積極尋求局部突破，這樣才能提升與發達國家對話的平臺，在網絡空間治理體系中尋找最有利于自己的位置。

【作者簡介】

王明進，北京外國語大學國際關系學院副院長、教授。研究方向為歐洲一體化研究、政黨政治、中國對外關系。主要著作有《聯合背景下的跨國政黨》《政黨與政黨體制》（譯）、《建國60年來中國外交理念的發展》（論文）等。

本文刊發于《人民論壇·學術前沿》2016年2月下