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       作者：亞伯拉罕·索菲爾（Abraham D.Sofaer），現任斯坦福大學胡佛研究所喬治·舒爾茨資深研究員，曾任美國國務院法律顧問（1985-1990年）。本文基于作者向2016年6月26日武漢大學中國邊界與海洋研究院與荷蘭萊頓大學格勞秀斯國際法研究中心在海牙聯合舉辦的“南海仲裁案與國際法治研討會”提交的論文譯出。

       翻譯人： 王看，武漢大學中國邊界與海洋研究院博士研究生。
       校對人：孔令杰，武漢大學中國邊界與海洋研究院教授、博導。

      菲律賓基于《聯合國海洋法公約》起訴中國——重新認識國際法的局限性

      2013年1月，菲律賓政府放棄外交途徑，基于《聯合國海洋法公約》（以下簡稱“公約”）起訴中國，試圖限制中國在南海過分的海洋主張。近年來，中菲兩國政府在若干海上問題上存在矛盾。雙邊談判一籌莫展，多邊努力停滯不前。菲律賓政府認為，中國加入《公約》就意味著已經同意被訴。

      組建的仲裁庭受理了此案，裁定對菲律賓的若干訴求具有管轄權，并將其他訴求全部帶入“實體部分”的審理。

      仲裁的支持者（包括美國）認為，根據《公約》相關條款，提起針對中國的仲裁是正當的，同時也是有必要的，因為解決南海爭端的所有努力都已用盡；仲裁能讓中國限制自身的行為，縮小本國的聲索；仲裁能致使受到中國海洋主張影響的其他東盟國家對中國發起新一輪仲裁；仲裁將促進國際法，特別是《公約》的影響力和有效性。

      不論菲律賓聲稱本國通過仲裁實現什么目標，那些希望出現的結果根本沒有出現。相反，我卻有若干理由認為，仲裁造成的更多的是傷害而不是助益。

      管轄權問題

      首先，有人認為，既然中國同意接受《公約》規定的強制仲裁制度，根據該制度，仲裁庭有權決定自身的管轄權，那么，這就意味著中國已經同意仲裁庭裁判菲律賓提交的訴求。這種推定是簡單的，也是錯誤的。任何法庭都應遵守《公約》條款的限制及中國同意接受《公約》爭端解決程序時所提出的保留。

      實際上，中國有充分的依據主張本國并未同意將菲律賓的訴求提交仲裁。中國拒絕參與仲裁是基于自身具有充分依據的主張：《公約》不允許做出基于主權的裁決。

      國家是否有義務將爭端提交仲裁取決于對《公約》第298條第1款(a)(1)項的解釋。該項授權一國可就某些特定類型的爭端，“書面宣布不接受第二節規定的一種或一種以上的程序”，包括“涉及《公約》條款解釋或適用”的“海洋劃界爭端”或“涉及歷史性海灣或所有權的爭端……”。基于上述規定，中國政府于2006年8月25日提交了書面聲明，聲明本國對于《公約》第298條“列舉的各類爭端”，“不接受《公約》規定的任何強制仲裁管轄程序”。

      一般來說，不能理所當然地認為，《公約》可以處理（毋庸說賦予某法庭管轄權來裁定）涉及主權或其他陸地權利的問題。這一點至少暗含在一個必要條件之中，即將邊界爭端排除在強制仲裁之外的締約國須將此類爭端提交強制調解，但任何爭端如果必然涉及“同時審議與大陸或島嶼陸地領土的主權或其他權利有關的任何尚未解決的爭端，則不應提交這一程序。”298條規定得很明確，《公約》根本不處理陸地主權問題，甚至都不要求將此類爭端提交強制調解程序。菲律賓在修正后的《權利主張說明》中試圖規避該限制，但它的“救濟訴求”卻包括請求仲裁庭裁定中國應停止在菲律賓主張為南海水下地物上的活動。菲律賓提出的上述“救濟訴求”似乎必然基于本國的海洋權利或領土主權。

      根據《公約》組建的仲裁庭的確有權決定自身的管轄權。但仲裁庭行使此項權力必須真正顧及中國的意圖，即中國基于《公約》明確賦予的權利將涉及海洋劃界和歷史性所有權的爭端排除在強制爭端解決程序之外。某個國際裁判體系具有強制性，這并不意味著它的法庭有權改變國家在做出有關條約承諾時的基本意思。只有在當事國基于自身原本做出的承諾所提出的反對意見不具有合理依據的情況下，才能推進司法裁判程序。如下文所解釋的，及本文所論證的菲方提起仲裁是不明智之舉，仲裁庭否定一個國家合理地拒絕將本應審慎尋求保留為外交途徑解決的爭端提交強制仲裁程序，這不僅毫無益處，而且會損害條約的目的。

      必要性問題

      陸地和海洋邊界爭端耗時長久并不罕見。違背某一方的意愿解決爭端相較于繼續談判往往不是更好的結果。

      鑒于中國不同意將爭端提交仲裁，仲裁根本無法解決兩國之間的爭端。但更重要的是，有一種觀點認為，此類邊界爭端要有解決的最后期限，或者說應當有最后期限，這種觀點在國際實踐或是國際關系現實中完全沒有根據。例如，在擔任美國國務院法律顧問時，我得知美國與加拿大之間存在10處邊界爭端，某些邊界爭端涉及的歷史可追溯到1812年美國第二次獨立戰爭，而且其中一些是海洋邊界爭端。我們與加拿大同意將2處爭端提交仲裁，因為爭端已給水道航行造成嚴重影響及兩國漁民之間的糾紛。但是，當我詢問加拿大方面一位飽含智慧和經驗的外交官，我們為何不再接再厲，解決所有剩下的邊界爭端呢？他解釋道，每一個爭端都涉及復雜的政治和經濟問題，兩國政府需要認真考慮每一個爭端的解決時間和方式。他說，雙方都非常清楚各自可能在哪些爭端上勝訴或敗訴。雙方解決爭端的方式和節奏最好能避免使一方看起來落入了蒙羞的失敗的處境。這樣雙方都能在未決爭端中保持本國立場，并能在對方可以接受的基礎上行事。

      有人認為，除了仲裁，中菲之間（或者中國與他國在東海和南海的爭端）沒有成功解決爭端，或達成可行的安排的希望。這種推定是非常短視的。除了中印、中不（丹）邊界爭端外，中國已經逐漸且有效地解決了其他陸地邊界爭端；中國已經開始解決（或達成工作安排）了一些海洋邊界爭端。在海洋爭端上，多邊外交方式并非沒有希望。盡管在東盟框架下談判締結《南海各方行為準則》還有很長的路要走，但不能因此就不抱希望。此外，正如中國長期公開表示的，要建立一種擱置競爭性主權聲索且允許共同開發的模式，有關國家可以做出更多努力。

       對中國行為的影響

      事實證明，希望仲裁能限制中國主張或行為的觀點是嚴重誤判。菲律賓政府似乎應當重新考慮其爭鋒相對的策略，轉而同意談判。中國已做出明確的事先表示，即損害本國利益的任何仲裁裁決均是無效的。

       對南海其他聲索國行為的影響

      仲裁的確對其他南海聲索國的行為產生了影響，但明顯不是菲律賓所期望的影響。目前尚未有國家步菲律賓的后塵，反而有國家公開批評菲律賓。沒有國家想刺激中國在他們關切的地區啟動類似的升級反應。

       對法治的影響

      仲裁的確對其他南海聲索國的行為產生了影響，但明顯不是菲律賓所期望的影響。目前尚未有國家步菲律賓的后塵，反而有國家公開批評菲律賓。沒有國家想刺激中國在他們關切的地區啟動類似的升級反應。

      對法治的影響。在這個混亂的世界，不應忽視國際法的律師和外交官促進國際法治的努力。我們的最終目標是并且應該是促進法治。但是，我們無法確定國際法庭的每一次有權管轄都將會促進法治，僅僅因為政治進程可能會有施壓，甚至逼迫的情況，便試圖以一項號稱能解決爭端的裁決將之取代。法治是否得到促進取決于訴訟和判決發布后的真正后果。菲律賓訴中國案的真正后果已經嚴重背離各方利益，甚至可能會愈演愈烈。

      仲裁破壞了國際法的有效發展。它以主權國家已同意服從強制仲裁，就把它們強行拖入關于高度政治性問題的強制仲裁，而實際上主權國家有可靠根據拒絕同意仲裁。至于同意將哪些爭端交付法庭自主決斷，主權國家會有一個判斷。判斷的結果將導致它們不僅會拒絕被其視為不合法（或過分擴張性）的裁決，而且還會撤出國際協議，并拒絕將爭端提交其他協議下的仲裁程序。美國撤出《維也納領事關系公約》爭端管轄程序就是一個極好的例子。在上述情況中，國際法的目的在于滿足各國需求，并非逼迫它們接受第三方對一些問題的處理決定，而實際上它們有理由堅決要求不受這種處理決定的約束。

      在法庭做出具有管轄權決定的案件中，一個真正的爭端在于該問題是否應被提交。無怪乎俄羅斯會拒絕參與“極地曙光”號仲裁案。

      我認為，南海仲裁案導致了一個令人不快的結果：菲律賓此舉將締約國對《公約》的接受置于危險之中。如果仲裁庭對菲律賓訴求的裁決或明示或默示地有悖于《公約》的限制或中國提出的保留，那么將來就不可能指望說服美國政府批準《公約》，一些締約國也會修改甚至取撤銷先前對《公約》的批準。我曾起草并簽署了一封信件，與另外7位美國國務院前法律顧問一道（4位民主黨人，4位共和黨人），呼吁美國國會參議院外交關系委員會在批準《公約》時提出適當保留，這也正是幾位美國總統、美國參謀長聯席會議的長官、最近每一位海軍作戰部長等所提出的建議。但是，我們的努力面臨的關鍵障礙之一是，《公約》制度下的仲裁庭不顧相關條款的限制和締約國提出的保留，濫用可自主做出管轄權決定的權力。仲裁庭對菲律賓人為設計的訴求確立了管轄權，損害了我們對《公約》制度下仲裁庭的信任。因為我們原本相信仲裁庭會尊重《公約》的限制和締約國提出的保留。現在，如果仲裁庭對“實體部分”的裁決或多或少涉及主權或締約國的國家安全問題，那將是司法激進主義的又一例證，也將極大破壞旨在促使美國批準《公約》的努力。更廣泛地說，這也將破壞國際裁判制度的可能效用，因為國際裁判制度正是建立在法庭可自主決定管轄權的基礎上。任何對《公約》有效性的威脅都將損害《公約》在實現國際諒解和解決重大分歧方面所產生的積極效果。似乎可以合情合理地認為，國家拒絕遵守國際裁判的案例越多，將來其他國家效仿的可能性就越大。

      總結

      企圖以仲裁逼迫中國服從與主權有關的裁決結果，徒勞無益。撤訴可能為恢復某些和平現狀的談判奠定基礎。

      美國在此過程中可發揮更有意義的作用，而不是一味要求中國支持“法治”，要求中國遵守仲裁庭的裁決。實際上，如果換作美國，它不會也不可能同意服從菲律賓試圖實現的各項裁決結果。在海洋問題上，鄧小平先生曾明智地提倡擱置主權爭議，共同開發。在提倡回到能夠實現穩定和發展的鄧小平方案方面，美國可發揮建設性的作用。某種程度上，美國可通過協助創建和運用具有特定目標的機制，克服沖突性主權聲索造成的消極后果。總之，美國應尋找一種方式，促使菲律賓與中國重回談判桌，修復現狀，敦促菲律賓控制仲裁造成的傷害，而不是繼續追求炒熱一個得不到執行的所謂勝訴的仲裁結果。

      （來源：武漢大學中國邊界與海洋研究院）