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 “短板效應”與“社會精準治理”

從國情、省情和區域性差異化及社會問題的特殊性來看，在不同區域影響經濟社會發展的關鍵性問題是不同的。因此，“社會精準治理”必須從針對某一區域某一事件的治理開始，否則必然又回到以往籠統粗放的行政管理方式上而達不到徹底治理的效果。如江蘇作為一個省域，蘇南、蘇北的經濟差異非常大，在文化價值觀念上也有類型化的區別，蘇北作為相對欠發達地區，長期影響著江蘇整體現代化的發展速度和水平。更重要的是，很多“社會短板問題”往往被政績所掩蓋，成為被遺忘的社會角落。因此，能否治理好關鍵性“短板”問題，不僅具有樣板效應，而且還會在整體上影響區域現代化發展速度和質量。要明確指出的是，“社會短板問題”是引發社會矛盾的溫床和淵藪。

人的現代化——文化貧困與文盲群體問題

現代化的前提是人的現代化，現代人群的基本特征之一是整體的教育水平。英格爾斯說：“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現代制度和管理方法，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆。”

在十三五期間，中國的一個重要問題就是如何進一步提高人口素質，改變教育發展中的結構性缺失問題，使固化的社會階層形成全新的流動模式。根據相關年鑒資料整理，作為經濟社會較發達的江蘇，文盲總人口仍有近300萬人。其中，徐州40萬人、揚州18萬人、淮安24萬人、蘇州24萬人等，即使是高學歷占比較高的南京文盲人口也超過21萬人。一般說來，教育水平凹地必然也是經濟貧困地區，相反亦然。截至2014年底，江蘇共有18萬低保戶，總人數超過35萬，貧困縣多集中在蘇北的豐縣、睢寧、如東、灌南、濱海和泗洪等，這些貧困區縣也都是低教育人口和文盲占比較高的地方。在江蘇農業勞動力中，大學以上學歷僅占0.53%。

從對“短板問題”的“社會精準治理”來說，必須對低文化、低教育和文盲群體加以“精準治理”——脫盲脫貧。就江蘇而言，在十三五期間應該具體、徹底地解決300萬文盲人口的教育問題，并著手在整體上改變農業勞動力低水平教育的現狀。有針對性地改變勞動人口低教育現狀、大幅度減少文盲群體數量、進行全面掃盲教育，屬于“社會精準治理”范疇，也是貧困群體改變貧窮的必由之路。另外，文化貧困會衍生出連鎖性的代際貧困，留守兒童的教育問題也必須納入“社會精準治理”范疇，否則會形成“代際貧困”，進而轉化為長期的社會問題。

社會認同——“深度老齡化”與“失獨老人”問題

《禮記·禮運》篇提出“大同社會”的核心是“老有所養”，這也是中國人的一個夢想。聯合國秘書長潘基文在2010年10月1日的“國際老年人日”呼吁，世界各國政府“采取財政、法律和社會保護措施，使數以百萬計的老年人擺脫貧窮，并確保他們享有尊嚴的、老有所為和健康的生活的權利”。江蘇早在1986年就已經宣告進入老齡化社會，是中國最早進入老齡化社會的省份之一，人口老齡化程度高出全國5個百分點。但是，其關鍵性問題不是一般的養老問題，而是“深度老齡化”正在成為一個深化的社會問題。

根據“六普”的數據，蘇北某地級市戶籍人口538.7萬，其中常住人口僅480.0萬，凈流出人口58.7萬，超過戶籍人口的10%以上。2015年這一數據雖略有改變，但戶籍人口與常住人口差距仍有70萬人左右。一些鄉鎮作為人口流出地，“老無所養”的空巢家庭和空巢村現象十分嚴重，有的縣市老齡人口占比已經超過28%，是未來20年后的中國老齡化水平。

“深度老齡化”的另一個表現是“兩代居老人家庭”問題，即60多歲老人養80多歲老人的現象。以南京為例，60歲以上“兩代居老年人家庭”數量已經超過3500多戶，而且還在快速增長。“兩代居老年人家庭”生活壓力十分明顯，不僅生活難度日益加大，而且因“空巢”期的延長，往往導致孤獨、落寞、生活失重等“聯動型社會危機”的發生，有的家庭甚至到了無以為計的程度，如果政府不加大扶持和治理力度，其家庭困難是無法解決的。更重要的是，人們通過“深度養老問題”的感受，容易對政府的社會服務管理、責任能力產生誤會和負面評價，是社會整體文化認同的負面輿論“漩渦”和社會輿論導向的重要影響因子。解決此類問題是政府的直接責任，更是“社會精準治理”的具體內容。

與此相類似的是“失獨家庭”問題。全國“失獨家庭”已超過100萬，江蘇“失獨家庭”49周歲以上有3萬多人，全國每年還要新增“失獨家庭”近8萬個。這是一種“特殊型困難家庭”，之所以這樣說，是因為其生活困境問題的產生有政府的政策性責任。雖然全國各地均出臺了針對“失獨家庭”的優惠扶助政策，或給予保險或提高扶助待遇。如上海的“失獨家庭”特別扶助標準從150元/人/月，提高至500元/人/月；北京為“失獨老人”設專門養老院等。但是，因為這類家庭生活困難程度高，喪子使整個家庭和老人的文化心理結構、生活觀念發生深刻變化，對現實和未來缺乏信心，甚至自甘放棄，也成為某種政策結果的生活“樣板”。應該說，對“失獨家庭”的關愛和負責任的照顧管理是制度優越性與否的具體體現。由于“失獨家庭”與政府的政策具有極大關聯性，所以對失獨家庭的精準扶貧、精準服務管理、精準治理，都是政府不可推卸的責任和義務。

農民市民化——“空心村”的衰敗與“村鎮文化固化”問題

筆者對蘇北某地的調查發現，很多傳統村落房屋的空置率已經超過20%甚至更高，勞動力流出超過50%以上。某地級市城市化率是53%，但其中有50萬城市居民是長期在農村生活的群體（農村戶口），加上外來務工的群體有23萬人，兩項數據給城市化拉升了幾個百分點。從總體上說，欠發達地區還沒有改變傳統農村“小亂散”低效蔓延的現象，一些村鎮本質上還被排除在現代化發展進程之外。以蘇北某縣為例（2013年按新口徑統計），城市住戶人均可支配收入為23431元，農民人均可支配收入為11783元，城鄉居民收入差異化系數為0.497，按照國際通行的標準衡量城鄉居民收入的二元結構特征還比較突出。全縣34萬人有126個行政村，1195個自然村，“空心村”超過15%以上。相比較而言，蘇州村落建設解決得比較好，保留自然村1380個，其中古村落14個，傳統手工業村莊68個，其他村莊1298個。

從總體上看，過度分散的村鎮一直是中國社會治理與新型城鎮化戰略發展的難點，也是貧困群體的產生地之一。筆者對湖北某縣調研的發現更是十分驚人：110萬人的縣域有15個鄉鎮、500個行政村和9930個自然村，10戶以下的自然村占40%，“空心村”超過15%以上。很明顯，有些欠發達地區傳統鄉村的分散特性不僅沒有得到改變，而且因近年在城市里打工群體回老家建房潮流的興起，呈再分散化的趨勢。在此需要明確指出：當我們大談中國城市化已經超過57%時，很多地方的傳統鄉村仍然在以傳統的方式存在著。從省域比較看，山東省常住人口9789.43萬人，自然村數量是8.6萬個，“空心村”比例為20%~30%；江蘇省常住人口達7960.06萬人，自然村數量為13.9萬個；若按10%的比例測算“空心村”數量，至少有1萬多個。當然，這只是一種悲觀的計算方法。

“空心村”的存在使得大量閑置土地和宅基地難以有效盤活，形成巨大的資源浪費，更重要的是對社會整體現代化推進構成一種障礙型要素。落后衰敗村落使農民無法形成集約型城市生活方式，超低度分散的農村社會，無法納入現代城鎮管理建設范疇，成為新型城鎮化的“短板”。“空心村”數量增長的問題，已經到了應該全面精準治理的時候了。城市里打工族返鄉自建房在一些地方已經十分普遍，如果任其無序發展的話，未來的新型城鎮化發展將會面臨更大的阻力。

針對這種情況，筆者提出運用大數據的統計和管理的方式，以縣域為單位，將所有自然村、“空心村”納入整體治理范圍，構建“一減五強”的模式：“一減”指減少衰敗型非傳統村落的數量，建構集約型的城鎮體系（合并沒有古村落保護要求的“空心村”和自然村）。“五強”指強化中心鎮、特色鎮及縣域城鎮網絡結構體系的建設；強化保護傳統村鎮空間肌理和鄉村記憶；強化自然風貌管控與再造；強化村鎮就業功能的打造和特色產業的建構；強化城鎮新市民生活方式的建構。以充分就業和創業作為核心抓手，以“產城一體”為切入點，提升村鎮發展的產業集聚和特色文化功能，構建以“土地流轉”為核心的農村土地資源創新保護開發模式。

與此同時，還應該把“鄉村社會文化治理”納入“社會精準治理”范疇。就江蘇而言，雖然在2014年城鎮化率就已經達到65.7%，但是，仍然有超過2500多萬人生活在農村，農村還存在著龐大的落后的文化生態組織，農村基層社會治理還沒有真正現代化，落后的文化習俗還有滋生的土壤。如鄉村低收入農民群體宗教信仰迷信化問題、基層組織的宗法化和宗族關系問題、鄉村落后文化認同和“集體良知”缺乏問題，以及落后習俗的“文化蛻化”越來越嚴重等問題。

“化鎮為市”“化傳統農民為市民”是中國新型城鎮化戰略的目標之一。中國有超過2億多的流動人口，如何讓人口流動“扎根”并轉化為“新市民”，應該采取積極有效的“社會精準治理”策略，制定專門的、精準的人口引導分流政策規劃，從頂層設計中建構城市化與城市人口流動相適應的政策與措施。我們應鼓勵建設特色產業鎮、“產業集群鎮”，推進鄉村城鎮化、鄉村城市生活方式多樣化的發展模式，如廣東的“特色城鎮產業集群”模式、浙江安吉美麗鄉村建設模式、浙江德清鄉村城市生活方式化的“洋家樂”模式、江蘇“高淳國際慢城”人口就地城市化模式及“網絡+淘寶村模式”等，通過特色城鎮建設，創造廣泛的、多層次就業空間、人才（勞動力）流動和創業空間，精準推進城鄉全域范圍內的住房公積金統一繳納制度，讓更多的從農民轉化而來的“新市民”，也能夠享有城市住房公積金購房貸款政策，提高該群體的購房置業能力。從“社會精準治理”要求看，還要提倡“村鎮文化自覺”，重提農村的“文化新生活運動”，不僅要祛除傳統落后的文化習俗，更要通過具體的方式讓“新市民”在更短的時間內融入城鎮生活，同時加快“在地化”“新市民”的現代生活方式的培育，建構契約型的市民社會，亦如馬克思所論，創造“新的歷史出發點”。

（作者為南京大學社會學院教授、博士生導師、南京大學城市科學研究院院長，江蘇省城市現代化研究基地主任、首席專家；本文節選自《探索與爭鳴》2016年第1期，原名《“社會精準治理”模式的現代性建構》，有刪節）