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張繪：北京市高校即將取消編制

點擊：  作者：張繪    來源：學(xué)術(shù)中國  發(fā)布時間:2016-01-07 16:43:40

  

 

 

        奔世界一流大學(xué) 先給人權(quán)財權(quán)

 

        □取消編制管理的目的是更加科學(xué)合理地配置高等教育人力資源，形成動態(tài)化勞動力市場體系

 

        □現(xiàn)在高等教育整體財政的投入水平已經(jīng)不低了，高等教育經(jīng)費最大的問題還是使用效率低下

 

        □簡政放權(quán)，給予學(xué)校更多的預(yù)算自主權(quán)，是很多學(xué)校的老師和校長、管理者都愿意看到的利好

 

        近日，國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出：要推動一批高水平大學(xué)和學(xué)科進入世界一流行列或前列，2016年將開啟新一輪世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，每5年為一個周期。

 

        而各界對此的共識是建設(shè)一流的大學(xué)必須建設(shè)一流的師資隊伍，強化高層次人才的支撐引領(lǐng)作用。

 

        在這個大背景下，北京市高校取消編制管理試點在今年年內(nèi)啟動。這就意味著，北京的試點高校將有了通常所說的“人權(quán)”和“財權(quán)”。為什么在這個時間點，高等教育會提出不納入編制管理？它會給高校帶來什么樣的變化？

 

        不納入編制管理能給高校帶來啥好處

 

        筆者認為，北京市的此次改革主要是基于以下四方面的考慮。

 

        第一，高等教育屬于事業(yè)單位，按照現(xiàn)行事業(yè)單位分類改革的要求，高等教育在整個事業(yè)單位的管理中屬于公益二類事業(yè)單位，應(yīng)該更多地采取政府購買服務(wù)的方式引進人才，采取不納入編制管理模式，促進人才管理制度創(chuàng)新。

 

        編制管理屬于我國在人事制度管理中的一個特色，其存在和形成有一定的特殊性，然而當(dāng)前我國高等教育的發(fā)展，特別是人才隊伍的建設(shè)受制于編制的影響，編制成為束縛高校人才引進的樊籬。

 

        黨中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，允許高等院校和科研院所設(shè)立一定的比例流動崗位，吸引有創(chuàng)新實踐經(jīng)驗的企業(yè)家和企業(yè)科技人才兼職，加快社會保障制度改革，完善科研人員在企業(yè)與事業(yè)單位之間流動時社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，促進人才雙向流動的選擇。這也對取消編制管理、消除現(xiàn)有的人才流動障礙提出了要求。

 

        第二，放權(quán)讓利，有利于高等教育的發(fā)展，落實高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。高等教育不納入編制管理正是體制機制改革中的重要一環(huán)，其有利于創(chuàng)新高等教育機構(gòu)的管理，增強高等教育的法人自主權(quán)，進一步減少政府的微觀管理和直接管理。同時給高校相應(yīng)的預(yù)算自主權(quán)和用人自主權(quán)，使財政資金在資源配置上發(fā)揮更好的作用，以此進一步激發(fā)高校發(fā)展的內(nèi)在動力和活力。

 

        第三，利于形成更加靈活的高校管理機制，用預(yù)算管理來代替編制管理。高等院校不納入編制，有利于改變高校機構(gòu)編制的單一審批制管理，逐步形成審批制和備案制相結(jié)合的更加靈活有效的管理制度。財政部門主要負責(zé)管理財政資金總量，給出相應(yīng)的預(yù)算編制標(biāo)準，用預(yù)算管理制度來代替編制管理制度，具體的資金使用如何更好地推動高等教育事業(yè)發(fā)展完全由用人單位自主決定。

 

        第四，打破壟斷壁壘，促進高校人才流動。高等教育不納入編制以后有利于發(fā)揮市場在人才配置和人力資源配置中的決定性作用。打破由于編制關(guān)系的存在而形成的人才壟斷形式，高校用人單位可以將財政資金和創(chuàng)收資金結(jié)合使用，通過更加合理的勞動收入分配，使具有人才吸引力的高等院校能夠吸引到更好的人才。有利于打破高校現(xiàn)有的體制機制障礙，促進高校、研究院所、企業(yè)之間人才的合理流動。在高等教育國際化越來越明顯的未來，很多國際一流人才也可以到我國的高校任教。

 

        取消編制管理的目的是更加科學(xué)合理地配置高等教育人力資源，形成動態(tài)化勞動力市場體系。

 

        現(xiàn)行編制管理拖了高校的后腿

 

 

        編制管理主要涉及兩大方面：預(yù)算管理和人才管理。從多年的經(jīng)驗來看，現(xiàn)行的預(yù)算管理和人才管理體制難以適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要。

 

        首先，高等教育本身的預(yù)算管理存在問題。

 

        第一，高等教育單位預(yù)算和部門預(yù)算相脫節(jié)。在高校預(yù)算編制過程中存在兩套預(yù)算：一是在向財政申請預(yù)算撥款時，按照政府的《收支分類科目》而編制的“財政部門預(yù)算”，這是高校資金來源的收入預(yù)算；另一套預(yù)算是高校內(nèi)部依據(jù)自身維持正常教學(xué)及建設(shè)要求而編制“內(nèi)部預(yù)算”，這是資金用途支出預(yù)算。根據(jù)部門預(yù)算的要求，高校的“內(nèi)部預(yù)算”和“財政部門預(yù)算”需保持一致。但現(xiàn)實情況并非如此，這便造成高校預(yù)算的死結(jié)，即“外行看不懂，內(nèi)行說不清”。“兩張皮”問題暴露的是高校預(yù)算和政府部門預(yù)算之間無法對接的矛盾。換言之，高校的現(xiàn)實情況無法完全按照政府部門預(yù)算的要求進行操作。

 

        第二，高等院校單位預(yù)算與其發(fā)展規(guī)劃相脫節(jié)，很多時候預(yù)算一開始就定下來，你的資金分配要完全按照預(yù)算來，但是由于高校的資金撥付一般較晚，研究者了解到一些高校預(yù)算資金最終下達在每年的秋季，加之要求加快支出進度，預(yù)算資金的使用安排又缺乏靈活性，使得很多學(xué)校在年底反復(fù)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有將資金用到實處，難以適應(yīng)高等教育發(fā)展的需要。

 

        第三，部分高校預(yù)算編制不完整，校內(nèi)各個學(xué)院可能存在預(yù)算的編制不夠科學(xué)規(guī)范的問題。長期以來，高等院校辦學(xué)經(jīng)費基本上由國家財政包攬，學(xué)校只是按上級批準的撥款計劃編制預(yù)算，簡單地按開支編制管理支出，校內(nèi)各學(xué)院(部門)只是被動地接受學(xué)校下達的預(yù)算。在學(xué)校內(nèi)部未能建立科學(xué)有效的預(yù)算管理機制，沒有將學(xué)校下屬各學(xué)院(部門)在預(yù)算管理中的責(zé)任和義務(wù)落實到位，沒有充分考慮各個學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃，沒有依據(jù)發(fā)展所需有效地安排預(yù)算資金，相應(yīng)的預(yù)算管理措施乏力。雖然并不是每個學(xué)校都存在這樣的情況，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這樣的情況還是有一定比例。

 

        第四，高等教育預(yù)算收支標(biāo)準的改革也在推進，包括學(xué)費標(biāo)準，各個項目預(yù)算支出標(biāo)準的制定也存在一定問題。主要表現(xiàn)在支出項目預(yù)算定額的缺乏；預(yù)算論證還有待于進一步加強；預(yù)算內(nèi)容相對單一，對現(xiàn)金預(yù)算的重視程度還不夠；存在資源浪費的現(xiàn)象，不利于高校資金效益的提高。

 

        第五，高校的預(yù)算控制和調(diào)節(jié)環(huán)節(jié)也存在問題，部分高校控制力度薄弱以及預(yù)算調(diào)整過程中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準和原則，加劇預(yù)算執(zhí)行的隨意性。一些學(xué)校預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位，有一定盲目性。突出表現(xiàn)在高等教育學(xué)校內(nèi)部控制方面的問題。

 

        現(xiàn)在高等教育整體財政的投入水平應(yīng)該說已經(jīng)不低了。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》已經(jīng)實施了5年。在這5年里，不管是生均，還是總量，經(jīng)費投入的增長比例非常明顯，然而當(dāng)前高等教育經(jīng)費最大的問題還是使用效率低下。

 

        因此，我們應(yīng)著重考慮如何在整體投入提高的情況下改善高校資金使用績效，特別是如何用好資金激勵人才創(chuàng)新，促進高等教育發(fā)展。

 

        其次，高校用人自主權(quán)受到限制。

 

        現(xiàn)行的高等教育人才配置體制嚴重制約了高校用人自主權(quán)，不利于高校和各個學(xué)科依據(jù)自身的發(fā)展需要配置人才，沒有形成動態(tài)化的勞動力市場體系。

 

        學(xué)科建設(shè)使得教師隊伍缺口大，不能適應(yīng)高等教育發(fā)展的需求，一些學(xué)校，比如某校的某科研院所的編制數(shù)只有6個，但一年要承擔(dān)中央和地方以及自行申請的十幾個課題研究任務(wù)，再加上還有本科和研究生課程的講解，研究和教學(xué)任務(wù)非常繁重，急需聘用很多教師和科研人員參與其中，但受制于編制無法合理引進人才，因此只能采用博士后承擔(dān)一定科研任務(wù)的辦法。

 

        教師隊伍結(jié)構(gòu)不合理，特別是缺少學(xué)科帶頭人。筆者在對某師范大學(xué)財務(wù)人員的調(diào)研中了解到，該校作為地方院校，特別想從國外引進頂尖人才支持學(xué)科發(fā)展，可是與中央直屬高校的經(jīng)費相比，地方院校還存在很大差距。而在人才引進的過程中，由于資金不到位，沒有辦法配備研究所需的實驗室和相關(guān)實驗儀器設(shè)備，最后導(dǎo)致人才流失，頂尖人才緊缺的情況在短期內(nèi)難以緩解。骨干教師隊伍，新老交替面臨嚴峻形勢。

 

        教師隊伍素質(zhì)，還有綜合能力有待提高，教師的生活條件有待改善。“985”“211”等名牌大學(xué)的熱門專業(yè)的教師待遇還好一些，一些地方院校的教師待遇偏低，不能適應(yīng)新時期高等教育改革與發(fā)展的需求。

 

        教師資源的合理配置和充分利用還缺乏有效機制，教師管理體制和運行機制不完善，缺乏完善科學(xué)的培養(yǎng)和培訓(xùn)體系。高校的人員配置以計劃配置為主，因為受編制的影響，科技人力資源配置不當(dāng)，高校人才隊伍薄弱等問題長期存在。積極開展高校教師資源的優(yōu)化配置工作，建設(shè)一支結(jié)構(gòu)優(yōu)化、素質(zhì)精良，富有活力和創(chuàng)新能力的高水平教師隊伍，成為現(xiàn)在面臨的一個挑戰(zhàn)。

 

        行政管理沒有替代市場管理。現(xiàn)在很多學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)是由教育部門任命的，特別是在區(qū)分中央高校和地方高校的情況下，中央高校受的影響會更明顯，一些中央高校的總會計師實行的也是委派制。

 

        高等院校的招聘還受到學(xué)校內(nèi)部干預(yù)，包括人才的招聘、雇傭、管理受到一些行政干預(yù)，沒有拉開學(xué)校在人才待遇上的差距，也沒有形成完善的績效薪酬體系和人才激勵機制。高等教育績效管理，難以擺脫受制于政府的影響。

 

        高校將有“新”人權(quán)與財權(quán)

 

        取消高等教育編制正是希望通過對高等教育人才管理體制機制的改革，激發(fā)學(xué)校發(fā)展的潛力，為我國創(chuàng)建世界一流大學(xué)打下更好的基礎(chǔ)。

 

        北京高校的試點將為改進高校科研人員的薪酬和崗位管理制度，破除人才流動體制機制障礙，促進科研人員在事業(yè)單位和企業(yè)間的流動提供可能。

 

        筆者認為，規(guī)范有序的人才流動模式是高校教師資源配置的必然需求，高校應(yīng)該通過強化創(chuàng)新意識，強化競爭機制，發(fā)揮市場在高校人才資源配置中的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化教師資源的配置。吸引全社會質(zhì)量最優(yōu)、全世界質(zhì)量最優(yōu)，適合發(fā)展需求數(shù)量的人才去從事高等教育。應(yīng)通過人才在各學(xué)校、各專業(yè)間實現(xiàn)最優(yōu)配置，每個教師發(fā)揮自己的作用，給教師廣闊的空間，取消教師的終身職位制等途徑實現(xiàn)。此外，預(yù)算管理的改革也將改變長期以來的指揮棒，比如，改革現(xiàn)有的高等教育財政資金撥款模式，建立以績效為導(dǎo)向的撥款制度；改變過去以發(fā)論文為主要績效考核指標(biāo)，取而代之更多的是滿足社會服務(wù)的需求，科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)該成為將來納入績效考核中的重要因素。此外，筆者建議，要建立與社會發(fā)展需求相協(xié)調(diào)的動態(tài)調(diào)整機制，要適應(yīng)國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需求，不斷優(yōu)化高等教育支出結(jié)構(gòu)。重點擴大應(yīng)用型、復(fù)合型、技能型人才培養(yǎng)規(guī)模，預(yù)算資金的投入重點應(yīng)該投放在這些領(lǐng)域，同時積極開展高等學(xué)校的人才流動，允許高校設(shè)置一定的流動崗位吸引企業(yè)人才兼職，特別是對培養(yǎng)應(yīng)用型人才的大學(xué)吸引人才兼職顯得更為重要。

 

        簡政放權(quán)，財政管好總量和支出結(jié)構(gòu)，給予學(xué)校更多的預(yù)算自主權(quán)。這是很多學(xué)校的教師和校長、管理者都愿意看到的利好。

 

        (張繪 作者為財政部財政科學(xué)研究所教科文研究中心副研究員) 

 

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