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 聚焦“信息化混合戰爭”——美國啟動新一輪國防體制改革

2016年4月5日，美國防部長卡特在“戰略與國際問題研究中心”發表講話，闡明了美軍未來改革的四大主要領域，標志著新一輪“國防改革季”的到來。事實上，2015年11月以來，美國參議院針對以《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》為基石的現行國防體制，特別是國防部、參聯會、聯合參謀部和聯合作戰司令部等核心機構在全球安全新環境下暴露出來的一系列問題，密集召開一系列聽證會，計劃以2016年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》通過30周年為契機，推行新一輪國防體制改革。總的來看，美新一輪國防體制改革的根本動因，是要針對當前以烏克蘭危機和敘利亞內戰為代表的“信息化混合戰爭”，解決和克服現行體制存在的種種不適應性。其重點主要集中在以下幾個方面。

再次調整中央參謀機關職權

美軍現行國防體制主要源于1986年的《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》，其本質是以蘇聯以及第三世界國家等數量單一、分散孤立的國家為主要對手，以打贏時間、規模、強度和投入都相對有限的常規局部戰爭為著眼點，以強化參聯會主席、聯合參謀部和聯合作戰司令部的地位作用為重點而設計的一種“小戰”體制。隨著國際形勢的調整和多樣化威脅的凸顯，美現行國防體制存在的問題進一步暴露。

在信息技術的推動下，美當前安全威脅日益呈現出全球化、多元化和復合化的新趨勢，美宣稱要在全球范圍同時應對多個戰略威脅，其中既有朝鮮和伊朗等中小國家挑戰，也有兼顧以“伊斯蘭國”等暴恐組織為核心的非國家行為體，導致美軍力不足與戰線過長的矛盾日趨凸顯，特別是難以有效管控這些復雜多元威脅的“溢外效應”和“聯動態勢”。

例如，美近年高調推出的亞太“再平衡”戰略，造成其在歐洲和中東地區出現了明顯的力量空虛，客觀上為烏克蘭危機的爆發和“伊斯蘭國”的崛起創造了條件。在此背景下，美軍認為若繼續沿用傳統模式，集中精力應對某一威脅而置其他于不顧，必然會為第三方的崛起和坐大提供充分的時間和空間。正如美國防部長卡特所言，“我們必須要統籌兼顧這些威脅，不能再奢望選擇其一而置其他于不顧。”本質上看，這種威脅態勢有點類似于美軍二戰時期在歐亞戰場同時應對德日威脅所面臨的兩難困境，只有依托中央參謀機關的強力介入，綜合運用政治、經濟、外交、軍事的“合力”優勢，才能予以有效應對。

然而，在現行體制下，美軍參聯會主席對各軍種部和各作戰司令部只具有一般性的協調權，只能通過“和稀泥”的方式，尋求達成最低限度的妥協，從而導致許多重大問題陷入“議而不決、決而不斷”的惡性循環，難以發揮中央參謀機關“軍隊大腦”的關鍵作用，制定出類似于二戰時期“先歐后亞”的“全球一體化”戰略。為此，卡特在演講中，提出進一步加強參聯會主席權力，特別是強化其在協同戰場指揮、協調全球資源、統籌軍力需求等方面的職權，以有效應對這類跨區、跨域威脅。此外，美國國內某些較為激進的改革方案，賦予參聯會主席和聯合參謀部實權，使其進入作戰指揮鏈，從而有效應對復雜多元威脅。盡管美軍最終的改革方案尚未出臺，但是進一步強化參聯會主席以及聯合參謀部的權力和地位，已成為美軍新一輪國防體制改革的主流方向。

從“戰區中心型”向“職能中心型”轉變

1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》確立了美軍聯合作戰司令部司令在作戰指揮鏈中的主體地位，逐步構建了以地區司令部為中心、以職能司令部為輔助的“戰區中心型”聯合作戰司令部體系。

在此體制下，美軍依托某一地區司令部，以“武裝進攻”為觸發點，根據預先制定、周密詳實的應急反應計劃體系，并適當調集其他力量，就可有效應對各類危機沖突，海灣戰爭和科索沃戰爭則是最典型的代表。

新的沖突形態的出現，使這種戰區中心的聯合作戰體制在應對過程中暴露出種種問題。以烏克蘭危機和敘利亞內戰為代表的“信息化混合戰爭”，基本都爆發在美軍地區司令部交界處的“三不管地帶”，并呈現出正規戰與非正規戰交織并重、陸海空天網五維一體的新特點。例如，在烏克蘭戰場，俄羅斯綜合運用“兵民一體、軍地協同”的新戰法，通過快速派遣以特種部隊為骨干的“小綠人”，并使用網絡戰和電子戰等信息化作戰力量，在民事行動與軍事行動之間創造了一個巨大的“灰色區間”，進而模糊了平時和戰時界線，打破了美軍傳統的“觀察-確認-決策-行動”（OODA）決策周期，使其針對常規戰爭而設計的一整套應急反應計劃難以落實，只能依托網絡戰、特種作戰、太空戰以及無人機作戰等“看不見”的力量與對手展開對等博弈，以保持局勢可控。

正如美國防部副部長沃克所言，“對手當前的戰法模式更加難以察覺，他們通常運用代理人、準軍事人員，以及欺騙、滲透和持續性的‘拒止’手段——也就是所謂的‘灰色區間’來實現自身目標……這種混合型對手盡管規模較小，但卻紀律嚴明、組織嚴密，并擁有有效的指揮控制手段和大量防區外武器，因此對我們構成了實質性的挑戰。”

然而，美軍當前條塊分割、煙囪林立的聯合作戰司令部體系，導致戰區數量不斷膨脹，權力日趨擴大，不僅嚴重壓縮了職能司令部的資源和作用，而且也助長了各戰區狹隘的本位主義思想，使其難以像職能司令部那樣從全球角度審視地區問題。例如，各戰區一直從自身利益角度出發，主張優先發展和使用所轄部隊遂行相關任務，抵制特種作戰司令部和網絡司令部等職能司令部的介入，進而成為美軍推行“全球一體化作戰”，靈活應對跨區跨域威脅的主要障礙。為解決這一難題，美國國會的主流意見要求合并南方與北方、歐洲與非洲司令部，將戰區數量由6個壓縮到4個，同時將戰略司令部下屬的網絡司令部和太空司令部獨立出來，并進一步加強特種作戰司令部的地位，從而全面提升職能司令部在“全球一體化作戰”方面的引領作用，以有效應對跨區域威脅。

盡管以卡特為首的美國軍方，在壓縮戰區數量方面態度較為保守，但卻暗示要在新版《聯合司令部計劃》中將網絡司令部升格為獨立的職能司令部。雖然美國國會與軍方在裁減戰區問題方面存在分歧，但在提升網絡司令部地位作用的問題上卻達成了共識，推動美軍聯合作戰司令部體系逐步由過去的“戰區中心型”向“職能中心型”轉變。

豐富軍官職業發展路徑

美軍通過1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》逐步構建了一套相對完善的聯合軍官制度，建立了聯合軍官的培養、選拔、晉升和任用管理機制，規定聯合軍官晉升比例不得低于軍種同級軍官，不經聯合培訓和聯合崗位任職不得晉升為將軍，軍種部人事部門須依據聯合作戰司令部司令的人事鑒定來考核晉升軍官等，進而確立了“聯合優先”的用人導向。

然而，這套制度在聯合軍官認證機制的設計方面過于僵化封閉，只把作戰計劃和指揮控制等崗位軍官列為聯合軍官，但卻把情報、火力、運輸、后勤等其他崗位排除在外，從而導致作戰部隊與情報部隊、常規部隊與特種部隊、現役部隊與預備役部隊軍官崗位類別出現了明顯的等級化差異。例如，在傳統聯合軍官制度下，美軍軍官晉升任用比例嚴重失衡，常規部隊與作戰部隊軍官晉升機會較多，屬于“主流派”軍官，掌握重大的話語權，但是情報等專業密集型部隊、特種作戰部隊以及預備役部隊軍官只能在有限領域任職，軍銜晉升空間受限，屬于典型的“非主流派”軍官，難以反映信息化時代作戰空間多維化、平戰界限模糊化、力量使用無縫化的新趨勢。

這套人事體制的直接后果，就是使軍方決策層基本由傳統作戰人員主導，導致美軍決策思維模式過度依賴軍事手段、過分強調“單邊主義”來解決戰爭問題，而忽略了經濟、政治、文化和外交等非軍事手段，特別是輿論戰、心理戰和信息戰的作用。烏克蘭危機和敘利亞內戰的戰場實踐進一步表明，單純依靠常規軍事力量盡管會在戰術和物質層面取得勝利，但卻往往會導致軍事力量的濫用和誤用，從而在戰略和道德層面引發巨大的負面效應。事實證明，以“情-偵-監”為核心的信息化力量、以特種作戰為骨干的“低信號特征”力量，以及以預備役部隊為支柱的穩定力量，在削弱對手戰爭意志、破壞對手作戰目標等方面可以發揮關鍵的“勸阻拒止”作用，已成為攸關戰場勝負的重要力量，這也迫切要求美軍對其傳統人事制度，特別是聯合軍官制度進行全方位的改革。

為此，卡特從2015年11月開始連續推出兩輪“未來部隊”計劃，并在4月5日的講話中，提出全面拓展聯合軍官的概念，同時將聯合軍官任職年限由3年壓縮為2年，從而全面拓寬情報、后勤等崗位軍官的職業發展路徑，消除和打破任職界限和崗位差異。在此機制下，美軍誕生了首位空軍武器控制員出身的戰區司令（北方司令部）——羅麗·魯濱遜和首位特種作戰出身的中央司令部司令約瑟夫·沃特爾。這些舉措將使美軍情報部隊與作戰部隊、常規部隊與特種部隊、現役與預備役部隊之間的任職界限和崗位差異日益淡化，也使得美軍“主流”與“非主流”軍官的職業定位發生歷史性的轉變。

美國防體制改革的三大規律

二戰后，美國經過多輪改革，逐步建立起了以“文官治軍”為核心，以軍政軍令分離為基本特色，以健全完善的人事制度為關鍵支撐的現代國防體制。目前美軍正在積極謀劃推進新一輪國防體制改革，以順應戰爭形態的深刻演變。綜合看，美國國防體制改革具有三大突出特點和規律性做法。

戰略牽引

國防體制改革表面上是一個組織形態問題，但其實質卻是一個軍事戰略問題。換言之，對未來戰爭形態的認識和判斷，是美國國防體制改革設計的邏輯起點。歷史上，1947年《國家安全法》、1949年《國家安全法修正案》、1958年《國防部改組法》以及1962年的“規劃、計劃、預算系統”（PPBS）改革，都是美軍以應對“核時代的大規模戰爭”為基點而進行的組織形態調整，其核心是將分散在各軍種部的政令權、指揮權和預算決策權等重大權力逐步收歸到以國防部長為核心的文官手中，以強化文官治軍，突出科學管理。

1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》則是以應對“精確制導時代的有限戰爭”為著眼點，通過強化參聯會主席和聯合作戰司令部的權力，來解決軍種部操控參聯會、干預前線指揮的問題，從而真正實現了軍政軍令分離，有效提升了戰場指揮效率。當前，美軍新一輪國防體制改革的主要目標，是以“全球一體化作戰”為指導，通過進一步加強參聯會主席和聯合參謀部的權力，并強化職能司令部的地位作用，來有效應對以烏克蘭危機和敘利亞內戰為代表的“信息化混合戰爭”。這些改革舉措不僅將對美軍組織形態產生全方位的重塑，而且也將對美國內政治，乃至整個國際格局產生極為深遠的影響。

政治控制

堅持“文官治軍”的核心原則，是美國國防體制改革始終嚴格遵循的政治底線。

作為美國“分權制衡”政治理念的一個縮影，美國國防體制有效實現了決策權、監督權和執行權的相對分離。在此制度下，作為國家指揮當局，總統和國防部長擁有最高決策權，可對重大軍事問題進行戰略決策；國會擁有人事審批權和財政撥款權等重大權力，參議院負責高層人事審批，眾議院負責財政預算撥款，兩院可對重大國防政策實施監督；軍方擁有執行權且權力一分為二，軍種部負責武器研發、教育訓練和部隊建設等行政管理工作，聯合作戰司令部則負責所轄部隊的作戰指揮。這一體制使總統或國防部長、國會和軍方在軍事事務方面都不具有絕對權力，其權力行使要受其他部門的制衡和限制。從這個意義上講，美國歷次國防體制改革之所以一直反對組建集權程度最高的參謀部，就是擔心中央層級出現一個軍事集團，從而對其三權分立的“憲政體制”和“文官治軍”的核心價值觀構成潛在威脅。未來，美新一輪國防體制改革的最大看點，就在于其能否對傳統的參謀部體制進行創造性的改造，在維護“文官治軍”原則與適應未來戰爭趨勢之間找到平衡點。

來源：解放軍報

以人為本

國防體制改革的方案設計、計劃執行與具體落實，歸根結底要由人來完成。人事體制改革，既是國防體制改革的重要組成部分，也是確保國防體制改革持續發展的核心支柱。美軍歷次重大國防體制改革，都有相應的人事制度配套措施。例如，1947年《軍官人事法》、1954年《軍官等級限制法》和1980年《國防軍官人事管理法》，規范了軍官晉升的標準和程序等重要內容，從而進一步強化了“文官治軍”的基本原則，并為軍政軍令分離體制的構建奠定了堅實基礎。1986年《戈德華特-尼科爾斯國防部改組法》構建了相對完善的聯合軍官制度，特別是賦予了參聯會主席和聯合作戰司令部司令極為關鍵的人事鑒定權，從而真正開啟了美軍聯合作戰的新紀元。美軍這一輪人事體制調整的關鍵環節，就是通過升級晉升考評標準、拓寬聯合軍官定義等方式，將情報、后勤等輔助支援力量也納入作戰力量的范疇統一考量，以順應信息化時代作戰空間多維化、平戰界限模糊化、力量使用無縫化的新趨勢。這些舉措標志著美軍對新型作戰力量的理解以及戰爭制勝機理的認識，都出現了新的變化。