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           【導讀】近日，甘肅康樂縣一位年輕的母親，先后用斧頭砍殺、喂食農藥的殘忍方式，殺死自己的四個孩子，隨后服農藥自殺。在埋葬家人之后，孩子的父親也上吊自殺。一家六口人的死亡震驚了全國，到底是什么，逼死了他們？本文邀請到經濟學家陶然教授解讀地方政府財政及轉移支付問題，解讀甘肅“殺子事件”背后深層原因。長期以來，陶然教授關注農村問題，而相當巧合的事情是，此次六口人命案事件的發生地——甘肅寧夏自治州某縣，曾是陶教授的研究重點。

地方政府挪用資金的五大潛規則——以西北K縣為例

劉明興、王娟、陸曦、陶然

K縣是國定貧困縣，全縣的財政開支主要依賴上級的轉移支付。在 2004 年， K 縣的24.23 萬名居民中 96%屬于農村戶口。2006 年農民人均凈收入 1321 元，僅占該年全國人均收入（3587 元）的 36.8%。

在 2006 年，K 縣城市居民的人均可支配收入 4784 元，僅僅是全國人均收入 11759 元的 40.7%。K 縣為我們提供了一個合適的案例，來探究轉移支付的增加和中央政府對于專項補助監管的加強究竟有怎樣的實踐效果。

（一）資金挪用發生在哪個環節？

在現有的轉移支付體制下，大多數專項資金需經由縣財政局，然后才能撥付到指定的機構和項目。縣政府對資金的挪用往往發生在其到達指定的機構和項目之前。

我們分析了專項資金被實際撥付到指定機構和項目的比例。進一步，我們可以計算出 K 縣在該階段獲得的超過 2000 項專項轉移支付的撥付率和挪用率。

由于 2002 年以后專項資金的監管有所加強，并且一般性轉移支付向欠發達地區的撥付量驟增，所以我們將樣本期間 1998-2004 年分成 2002 年前和 2002 年后。表 1 的數據說明，與 2001 年前的相對比，2002 年以后專項資金挪用率驟減。在 2002 年之前，專項資金的挪用率徘徊在 58% 和 37% 之間，但是該比率在 2002 年降至 23%，在 2004 年降至僅 9%。

導致挪用率下降的兩個主要因素：政府間總體轉移支付的增加以及對專項資金使用監管的加強。

（二）公共服務為虛，“吃飯財政”為實

部分文獻認為在中國的貧困地區，財政轉移支付的增加“有條件”改善了社會福利和公共服務：“有條件”指這樣的“改善”是基于當地官員政績和聲譽考慮的，未必完全符合當地的實際需要（曾明，2008）。

更多的研究卻認為，壓力型體制下的政府間財政轉移支付并沒有被真正用于公共服務和社會福利。

喬寶云等（2006）通過計量分析發現，現行的政府間財政轉移支付制度抑制了地方政府稅收征集的積極性，降低了地方政府提供本級公共品的能力和意愿。Shih 和 Zhang（2007）利用了中國跨時期的縣級財政數據，解釋了政府間轉移支付背后的行政激勵。他們認為，從中央撥付到縣級政府的補貼并沒有用于提供當地教育或者醫療衛生所需的資金，而是主要花費在了“吃飯財政”上。

（三）視政治風險，選擇性挪用

獲得專項轉移支付的程序首先是縣鄉行政機構向縣計劃局遞交項目申請，然后計劃局將所有的申請匯總，再向上級政府提交，各縣的申請在省政府匯總后交至中央部委等待審批。如果申請資金獲批，專項資金將被下放至縣財政機構而不是該資金的原申請機構。資金到達后，主要縣政府領導人再決定該筆資金中有多大比例分配給原申請機構。

根據我們對 K 縣教育局的訪談，直到該局無意中從上級機構處了解到某專項轉移支付存在以后，局長通過向縣級領導反復申請才最終拿到了這筆補助。

我們在縣教育機構和財政機構找到的相關政策文件也大相徑庭。

例如，一位教育局的領導人告知我們，在 2002年有一筆總額為人民幣 165 萬元的中央補助被指定用于 “中小學危房改造”。但是，財政局的文件卻表明為這個項目實際撥付的資金總額達人民幣 211 萬元。更甚，在 2005 年，總額達人民幣 804 萬元用于“危房改造”的中央補助中僅有 30%“按時”到達了教育機構。撥款在時間上的拖延可以理解為一種短期性的“挪用”。

當然，縣領導班子對于資金挪用是有選擇的，潛規則規定了哪些專項轉移支付可以被挪用，哪些不可以。例如，當地政府官員在挪用中央“政治工程”（也就是中央領導層強調的政策項目）的專項轉移支付時需要格外謹慎。以支持農村教育的“兩免一補”項目為例，通過這個項目，中央政府為來自貧困家庭的農村學生提供專項補助，用以免除雜費、提供免費教材和食宿。挪用這些資金，一旦被查處將產生嚴重的政治后果。

（四）“跑部”經費，一年兩百億

然而，其它形式的專項轉移支付的挪用則相對容易，尤其是那些高度依賴地方與中央部委的關系而獲取批準的專項資金。

除了財政扶貧資金之外，許多中央部委均有自己控制的專項資金，如技能培訓、小額信貸、基礎設施維護、鄉村文化活動等等。這些項目大多建立在非透明的撥款機制和標準之上。相應的部委有權決定項目的受益人，并且分配資金給被選中的地方政府。許多地方政府建立起駐京辦就是為了方便收集有關專項轉移支付的信息，并且用于聯絡中央部委負責審批項目的官員，“跑項目”成為一種爭取專項資金的常見行為。

據報導，這些駐京辦官員一年要支付超過 200 億人民幣來盡力培養與中央部委的關系，而這些花費最后則會從他們可能獲得的項目資金中扣除，造成了項目資金的變相挪用和極大浪費。

（五）轉嫁財政負擔——一個實例

1、行政、教育、農業及農村三部門的蹊蹺差異

通過強化對專項資金的監管，中央政府在一定程度上降低了地方政府挪用資金的機會，使得更大比例的轉移支付資金分配到了指定單位，但這并不意味著這些資金就一定會被有效地利用在規劃的用途上。

我們在 K 縣的實地調查表明，專戶管理、封閉式運行的舉措雖然有助于提高專項資金的到位率，但縣政府依舊能夠通過向項目單位施加財政負擔，如削減部門預算撥款和增加該機構負擔的職員數，來間接利用這筆資金。這些方式使得項目單位自身的財政負擔加重，以至于需要變相挪用專項資金來自行平衡收支。挪用的事實沒有變化，變的只是行為的主體。

表 5 呈現了與農林水氣（農業、灌溉、林業）相關的事業單位以及與教育相關的公共服務單位的事業單位人員數和預算事業費，這兩個部門自 2002 年開始都獲取了大量的專項轉移支付。政府黨政機關的人員和事業費信息也一并列在表 5 中。

每個部門的事業費（或運轉費用）定義為職工工資和公用經費的總和。由于退休人員的開支通過另外的預算途徑劃撥，因此我們沒有將之考慮在內。通過對這三個部門進行的比較，我們發現：首先，教育部門的職工人數的增長速率遠遠超過其他兩個部門。尤其是2002 年以后，教育部門在兩年內的人員增長超過 400 人。相對而言，農業和農村發展公共服務部門在 1998 年到 2004 年間人員的增長較為穩定，而公務員的人數則沒有顯著增加。

其次，行政部門在人均預算運轉費用上的增長是最快的。

這三個部門的人均預算運轉費用在 1998 年還處在在同一個水平上，但在 2004 年卻出現了很大的差別。教育部門和農業與農村發展公共服務部門在這一年的人均撥款分別是11540 元和 11278 元，而行政機構的人均撥款則高達 21717 元，收到大筆專項轉移支付的事業部門在人均撥款上遠遠落后于縣行政機構。

表 5 清楚地表明了這三個部門職工人數和運轉費用整體上變化的趨勢。從 2002 年到2004 年，教育部門多獲取了 22.5%的預算撥款，然而這仍低于其職工人數的增長率（25.5%），導致本部門人均撥款的下降。農林水氣部門的人員增長率為 12.4%，而預算撥款增長率僅為 8.7%，因此其人均撥款同樣出現了下降的情況，從 2002 年的 11821 元降為 2004 年的 11540 元。與此相反的是，自 2002 年起，縣行政機構減少了 5.8%附屬人員，但總撥款卻出現了 21.5%的增長。

表 5 的數據與我們實際訪談的結果是一致的。

2、安置更多的職工

如果我們把上級對各指定單位的專項轉移支付看作是對當地不同政府部門既有利益均衡的“外生沖擊”的話，那么縣政府對該沖擊的反應策略就是在各機構間重新分配供養人數和撥款。為了應對這種外生沖擊，縣政府往往在某些部門安置了更多的職工用以緩沖上級的再分配效應，并且縮減對已經拿到專項轉移支付的機構的常規預算撥款。

根據 K 縣官員的解釋，縣政府有意識選擇對教育部門分配更多的人員主要出于兩點考慮。第一，2002 年到 2004 年之間，為了達到普九目標，K 縣政府采取了一系列措施使得當地中小學數目有了 20%的增長，這客觀上要求教師人數的增加。

第二，K 縣教育部門的人員總額并沒有達到編制的上限。不過，根據 K 縣教育部門某位官員的說法，由于生活條件不便， K 縣只有在相對偏遠的山村地區才存在學校教職員工人數不足的情況。

與此相反的是，2002 年以來靠近交通樞紐的縣鎮政府所在地的學校普遍存在嚴重的冗員問題。K 縣在 2002 年到 2004 年間，有大約 60%的新入職的教職員工被分配到已經滿員甚至超員的學校任職。不過，剩下的 40%被分配到相對偏僻的山村學校的人仍然可以通過走關系、行賄的方式重新回到城鎮學校（包括靠近主要交通干線的農村學校）。

3、削減部門的運營資金

2002 年，與名義上人員不足的教育部門相比，農業和農村發展部門的就業卻已經超出了編制配額指標的規定，這樣縣政府就難以向該部門分配更多的人員。針對這個情況縣政府采取了另外的途徑，即通過削減該部門的運營資金來變相挪用專項轉移支付。

在 2004 年，K 縣收到了總額一百萬元的扶貧專項轉移支付，用以在一個貧困的偏遠村莊實施全面的農村發展項目（即所謂整村推進計劃）。經由縣扶貧辦領導，在目標村內實施內道路和水利工程等基礎設施建設，并進行家庭飲用水設施的安裝和村內校舍的改造，但這個項目需要縣級政府提供一定比例的匹配資金。

而在稅費改革后，類似 K 縣的地方政府由于停止征收各項農業稅費，進一步陷入了“要飯財政”的狀態，無法提供上級所需的配套資金。為了保證項目實施，縣鄉級政府往往會采用一些非正式手段，如向企業和個人征收非稅雜費、通過政治壓力或者交換關系迫使轄區內的實體單位為項目捐資出力（張曉山，2006；楊愛平，2007）。同樣，也可以挪用其它項目的專項資金作為匹配資金，K 縣即是如此。

接下來，K 縣又自然會發生了一系列新的挪用行為用以彌補以往“挪用”的缺口。此外，2004 年有八名之多的政府工作人員成為了該村級項目的管理人員。在缺乏資金匹配的情況下，這些政府人員的各項費用（如燃油費、手機費、餐飲費等等）都要從扶貧辦這一專項資金中扣除，最終把扶貧款變成了行政部門的公用經費。這樣，K縣政府也就不用再專門增加對這些財政供養人口的撥款。

三、結論

一些研究將中國經濟的成功歸因于上級政府能夠向低級政府強制分配發展的責任。榮敬本等使用了“壓力型體制”的說法來描述中國這樣的一種行政體制，其中包括了任務分配、考核評價、給予下級官員獎勵以達到上級目標等一系列制度安排(榮敬本等，1998)。

本文發現：地方政府總是能夠找到有效的途徑來應付中央政策，以成功規避上級強制的財政責任。

本文摘編自學術論文《“上有政策、下有對策”：以專項轉移支付的政策執行為例》。發表于China Quaterly 200, December 2009。作者：劉明興，北京大學中國教育財政科學研究所教授；王娟，加拿大麥吉爾大學政治學系助理教授；陸曦，美國加州伯克利大學農業經濟系博士候選人；陶然，中國人民大學經濟學院教授,北京大學林肯研究院城市發展與土地政策研究中心研究員。