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【解局】留置取代“雙規”，今后的老虎蒼蠅會怎么打？

點擊：  作者：巴山夜雨    來源： 俠客島  發布時間:2017-11-08 13:39:41

 

  

 

今天下午，反腐領域又傳來一則重磅消息。

 

《監察法（草案）》一審稿發布，面向社會公開征求意見。對比三天前，全國人大常委會表決通過的《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，這無疑是一種有力回應。

 

值得一提的是，無論是《草案》還是《決定》，都重點點出了大家非常關心的一個問題：未來的反腐敗措施，將由“留置”取代“雙規”。

 

“雙規”我們聽得不少，但了解的可能并不多，而留置則更是一個反腐領域的新鮮詞匯。這兩者到底有什么區別？后者取代前者的意義又在哪里？

 

雙規

 

其實，“雙規”的標準說法是“兩規”。

 

追根溯源，監察部門的“雙規”的誕生，要追溯到1990年12月9日國務院頒發的《中華人民共和國行政監察條例》。當時的條例規定：監察機關在案件調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明”。

 

而紀檢機關的“兩規”，則誕生于1994年3月25日頒布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》其明確規定“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

 

1997年5月9日，《行政監察條例》被廢除。同日經全國人大常委會通過的《行政監察法》，規定了監察機關有權“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明”。自此，“兩規”被“兩指”取代。

 

不過，這只是在行政領域的廢止，并沒有影響“雙規”在黨內反腐實踐的應用。

 

1994年3月25日中紀委印發《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，其中明確要求，“調查組有權按照規定程序，采取以下措施調查取證，有關組織和個人必須如實提供證據，不得拒絕和阻撓……要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

 

就此，“雙規”在黨內的使用有了依據。

 

在性質上，“雙規”不是正式司法程序的一部分，而是中國共產黨在進行紀律檢查方面調查時，一個先于司法程序的，對人身自由進行限制的，黨內隔離審查措施，主要目的是防止被調查人拖延時間、逃避調查，甚至串供、外逃。

 

近年來，特別是黨的十八大以來的反腐實踐中，“雙規”發揮了舉足輕重的利劍作用。數據統計，截至今年6月底，十八大以來，共立案審查中管干部280多人、局級干部8600多人、縣處級干部6.6萬人。

 

爭議

 

不過，盡管效用巨大，但作為一個階段性政策的產物，各界對于“雙規”的爭議一直不小。

 

比如有學者就指出，“雙規”存在形式上的合法性問題，具體來說，就是與2000年頒布的《中華人民共和國立法法》相沖突了，根據《立法法》，“限制人身自由的強制措施和處罰”必須有法律依據，但“雙規”并不符合這一點。

 

其實，“雙規”形式的合法性問題，早就隨著中央紀委的組織體制調整而解決。

 

1993年中央紀委、監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱的體制。而前面我們說到，1997年的《行政監察法》早就賦予“兩指”以合法性。因此，“雙規”在形式上的合法性的來源，其實就是《行政監察法》第20 條的“兩指”。

 

當然，一個難以回避的問題是，依據實體性的正當程序原理及“比例性原則”，“雙規”一直缺乏足夠的法理依據。

 

查閱1994年中紀委的《紀律檢查機關案件檢查工作條例》和隨后的細則，我們發現，在以下幾個方面，他們均沒有對“雙規”進行約束：明確的時間限制；傳喚、拘傳的12小時限制；不得連續拘傳、傳喚的限制。另外，也沒有檢察院自偵案件刑拘限制為14天的約束。

 

對此，不少學者開始質疑，《刑事訴訟法》規定，“有證據證明有犯罪事實”的犯罪嫌疑人，逮捕之后的羈押期限一般是兩個月，最長七個月。那么，為什么僅僅“有違反行政紀律嫌疑的人員”，卻沒有被限制人身自由的時長的規定？

 

改革

 

批評暫且放一放。

 

另一個值得關注的點在于，除紀委以外，我國的反腐隊伍還有另一支重要的人馬——反貪局。

 

1995年，最高人民檢察院反貪總局正式掛牌。近20年的工作歷程中，反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案，也呈現出專門化、正規化、法治化的優勢。

 

但由于反貪局脫胎于檢察機關原經濟檢察部門，接受雙重領導，與紀委工作存在重合，工作中難免會出現一些問題。

 

于是，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統相關部門，成立一個監察委員會，與黨的紀律檢查機關合署辦公，形成一個兼容處理黨紀、政紀和法紀在內的反腐機構？

 

這一思路在上世紀80年代末就有人提出，但在十八大以后顯得尤為迫切。十八大以來，盡管黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了新的重大成效，但形勢依然嚴峻，推進反腐倡廉工作制度化、規范化，被提上了議程。

 

而國家監察體制改革，無疑呼應了這一需求。它重在組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

 

11月6日的《人民日報》認為，這是推動全面從嚴治黨向縱深發展的重大戰略舉措，對于健全中國特色國家監察體制，強化黨和國家自我監督具有重大意義。

 

留置

 

那么，在監察體制改革中，留置的意義在哪里？

 

習近平總書記在黨的十九大報告中說，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。

 

中央紀委副書記肖培在十九大報告解讀專題發布會上表示，以留置取代“兩規”措施，是用法治思維、法治方式懲治腐敗。

 

與“雙規”相比，留置擴大了監察范圍，實現了對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。同時，通過留置取得的證據可以直接作為移送起訴的證據，而此前，通過“兩規”取得的口供筆錄移送檢察機關后還需要由檢察機關重新固定、轉化后才能作為司法證據。

 

什么條件下采取留置措施呢？《草案》指出，被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并具有“涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；可能有其他妨礙調查行為的”等4種情形時，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所。

 

《草案》同時對“留置”的時限、被調查人待遇、留置期限如何折抵刑期等，也做出了規定。時限方面，“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監察機關報上一級監察機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過三個月”。

 

此外，“采取留置措施后，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位或家屬”；“監察機關應當保障被留置人員的飲食、休息，提供醫療服務。訊問被留置人員應當合理安排訊問時間和時長，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字”。

 

這樣的規定，不僅賦予“剝奪被調查者人身自由”的法理依據，也可以有效防止被留置人員遭受不法侵害進而保障其合法權利。這是對此前反腐機制法治困境有力的程序反思，而不只是一種名稱術語的替換。

 

對比此前媒體發布的北京、山西、浙江三地監察委員會的試點工作，不難看出，《草案》有關留置措施的規定充分吸收了三地的試點經驗。

 

當然，對于此前學界一直關注的，律師能否在調查期間參與、何時參與、參與程度等問題，《草案》并沒有涉及。不過，由于它還處于向社會征求意見階段，最終是什么樣的，還不得而知。

 

新時代的國家監察體制改革，自然不同于以前，未來怎么走，還需要與時俱進的統籌協調。實際上，我們探討的留置，也只是監察委12種工作措施之一。

 

但幸運的是，“試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。”來自北京、山西、浙江的試點實踐，無疑為下一步國家監察體制改革提供了重要經驗，更驗證了國家監察體制改革決策部署方向的正確性。下一步，《監察法》的審議通過和正式施行，無疑也將為中國特色的國家監察體系，賦予新的強大力量。