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        中共十八大以來的高壓反腐，有助于遏制腐敗增量，但受反腐機構人力所限，清理龐大的腐敗存量難以做到。有學者估計，按照目前全國每年懲處一萬名左右貪官的反腐力度，要花上近半個世紀才能清理完目前的腐敗存量。

        新加坡國立大學課題組近期對制度反腐進行研究，并由此提出建議：對于清理腐敗存量，與其有心無力久拖未決，或者選擇性懲處，造成反腐的不公，還不如劃定條件，赦免所有符合條件的問題官員，既加速腐敗存量的清理，也有助于平安著陸的官員安心工作，重新出發(fā)，積極施政。

        課題組也認為，對部分問題官員實施赦免需要一定的條件，最重要的是官員不再敢貪，經(jīng)過了十八大以來持續(xù)時間長、力度大的反腐運動力，這項條件已經(jīng)具備。同時，建立官員財產申報公開制度等有效管用的防腐機制也是必要條件。有條件赦免問題官員也不會與中共“腐敗零容忍”的原則相違背，因為該原則適用于十八大以來的所有公私部門與（未來）清廉文化之下的治理體系，用該原則追溯過往毫無意義，重要的是用它來指導未來，鞏固不敢貪的氛圍，建立不能貪的制度，讓不想貪的官員有做事的空間和所需的行政資源與支持。

        以下是報告原文。經(jīng)國大東亞所授權早報網(wǎng)全文發(fā)表。

        中國可以嘗試有條件赦免問題官員

        新加坡國立大學東亞研究所課題組

        當前中國持續(xù)開展的懲治貪腐行動，對于抑制腐敗增量起到了明顯效果，也消除了一部分腐敗存量，但是仍未徹底清理龐大的腐敗存量。中國未來的發(fā)展，不僅需要廉潔政府，也需要高效政府。在高壓反腐的態(tài)勢下，很多官員戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，畏首畏尾，得過且過，全無積極進取之心。官員不作為的問題不解決，全面深化改革的頂層設計就難以落實。下一步的反腐行動，應當為建立廉潔政府和高效政府創(chuàng)造條件。對符合條件的問題官員進行赦免，使其能夠重新出發(fā)，輕裝上陣，既有助于清理龐大的腐敗存量，也有助于建立積極作為、銳意進取的政府，在當前的形勢下值得認真考慮。

        清理腐敗存量需要務實可行的思路

        過去的三十多年里，中國在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也積累了龐大的腐敗存量。高壓反腐有助于遏制腐敗增量，但是要清理龐大的腐敗存量，目前的反腐機構人力有限，難以做到。如何清理腐敗存量，需要務實可行的思路。

        當前的腐敗存量，誰也說不清楚，不過應該規(guī)模龐大。有介入反貪工作的學者估算，由于發(fā)現(xiàn)難、查實難、處理難，最終能查處的貪官不過12.5%，大多數(shù)官員逃脫懲處。也有學者估計，按照目前全國每年懲處一萬名左右貪官的反腐力度，要花上近半個世紀才能清理完目前的腐敗存量。反貪工作還要涵蓋國有企業(yè)、事業(yè)單位等公共部門，要想全面清理腐敗存量，實在是一個不可能的任務。

        在這種情況下，對于清理腐敗存量，與其有心無力，久拖未決，或者選擇性懲處，造成反腐的不公，還不如劃定條件，赦免所有符合條件的問題官員。這樣既能加速腐敗存量的清理，也有助于平安著陸的官員安心工作，積極施政。

        事實上，如果我們仔細觀察中國的反腐實踐，特定條件下對貪腐官員進行赦免已是客觀存在。例如，許多涉及大案要案的一般腐敗官員在交待問題和適當退贓后并未被追究法律或黨紀責任，有的受賄行為在官員繳納賄賂之后也不再追究，不影響黨籍與公職。類似的實踐如果合理，可以進一步制度化，使同樣的赦免條件適用于所有官員，避免因人而異的選擇性赦免造成的反腐不公。

        有條件赦免問題官員的做法有其合理性

        中國出現(xiàn)龐大的腐敗存量有多方面的原因，有的是個人因素，有的是集團式腐敗，有的是衍生于不合理的機制體制。另外一個重要因素是反腐機構長期反腐不力，反腐制度形同虛設，未能及時遏制腐敗勢頭，導致腐敗泛濫，從上到下蔓延，甚至形成腐敗文化。這種情況不只存在于中國，很多發(fā)展中國家也普遍存在。如果有差別的話，中國是腐敗與發(fā)展并存，在發(fā)展中腐敗，在腐敗中發(fā)展；大多數(shù)貪腐嚴重的國家是只有腐敗，沒有發(fā)展。

        在腐敗成為一種文化或者規(guī)則的情況下，清廉的代價往往很高。官員如果堅持潔身自好，往往受到同僚排擠，孤立于利益交換形成的網(wǎng)絡之外。他們想要銳意進取，奮發(fā)有為，常常會發(fā)現(xiàn)缺乏必需的組織資源與支持力量，工作難以開展，績效難以表現(xiàn)，升官晉職的機會有限。很多官員發(fā)現(xiàn)，不管個人愿不愿意，要想有所作為，常常不得不按照腐敗文化下的規(guī)則行事。

        有學者從發(fā)展的角度，高度評價中國的賢能政治（meritocracy）。但是從反腐所掀開的中國官場一角來看，在腐敗文化滲透之下，中國的賢能政治有能少賢。很多貪官在出事之前都是一方能人，常被評價為有魄力，能干事。很多人因此感慨，為何能人與貪官常為一體。這看似悖論，其實是腐敗文化與績效主義結合之下的常態(tài)。只有腐敗文化，沒有績效主義或發(fā)展主義，是很多第三世界國家的情形；既有腐敗文化，也有績效主義，是中國過去三十多年的情形；而賢能政治要求的清廉文化和績效主義，是尚未實現(xiàn)的理想目標。

        在清廉文化已經(jīng)建立起來的社會里，赦免貪腐官員沒有任何合理性。但是在腐敗文化盛行的社會里，在高壓反腐取得成效的階段，在從腐敗文化往清廉文化轉型的時期，對符合特定條件的官員進行赦免是合理的。在過去反腐不力、腐敗文化業(yè)已形成的情況下，腐敗文化對于官員的行為有著重要影響。他們身處其中，要想開展工作，很難潔身自好，外在的文化與環(huán)境要負主要責任。當然很多大貪特貪的官員，其所作所為不能歸咎于腐敗文化。他們應當為自己的貪腐行為負主要責任，因此不在赦免在目前的反腐運動中，對符合條件的問題官員進行赦免，并不完全是因為腐敗存量難以清理而采取的權宜之計。它也是對反腐運動進行明確定位的需要。反腐運動應當聚焦于清理腐敗文化，而不是懲處腐敗文化下的大多數(shù)官員；反腐運動的長遠目標是從腐敗文化到清廉文化的轉型，最終建立起“不敢腐、不能腐、不想腐”的新文化。有條件有限度赦免問題官員的做法，一方面使得目前的反腐運動能夠聚焦于腐敗文化，聚焦于重大、突出的腐敗案件，另一方面幫助中國的政治文化和體制轉型，從有能而少賢的體制過渡到既有能又有賢的體制，避免墮入有賢而無能的陷阱。

        實施官員赦免的條件已經(jīng)具備

        有條件赦免官員的做法在國際上已有一些先例。為了結束長期的種族隔離或者流血沖突，為了和平穩(wěn)定的政治轉型，很多國家或者社會進行了有條件赦免官員的嘗試。例如，南非成立了真相與和解委員會，旨在弄清過去事實真相的基礎上促進全國團結和民族和解，其下的特赦委員會受理特赦申請，申請者通過提供真相換取不予法律追究的和反腐相關的最有名的案例是香港1977年對警察隊伍實施“局部特赦令”。1960年代以后，香港經(jīng)濟起飛，但是社會發(fā)展相對滯后，為了公共服務而賄賂公職人員的做法非常普遍。消防人員先收錢才滅火，救護人員先索取“茶錢”才接送病人到醫(yī)院。在各部門中，警察的問題最突出，賄賂貪污等成了一種生活方式，腐敗文化盛行。1974年廉政公署成立后，大力調查警隊貪腐情況，大量警員受到牽連，不少警察提前退休，有的設法移民，離開香港，前往沒有引渡協(xié)議的國家或地區(qū)。當時的警務人員薪水低，賄賂一部分作為收入補助，一部分用作支付線人的報酬，小規(guī)模的貪污當時被認為是合理的。廉署對大量警員的調查激起他們的不滿，數(shù)千名警員及其家屬于1977年10月28日沖擊廉政公署，爆發(fā)嚴重的警廉沖突，當時的總督發(fā)出局部特赦令，宣布除了已被審問、正被通緝和逃往海外的人士，任何人士在1977年前犯下的貪污罪行，一律不予追究。此后，香港的警廉沖突平息，結合加薪等廉政制度建設，香港最終成功地掃除了腐敗文化，建立了清廉文化。

        中國反腐碰到的問題之一是如何處理腐敗存量，這個問題還沒有嚴重到種族矛盾、政治沖突或者警察、官員造反的地步。所以中國如果考慮有條件赦免問題官員，并不是為了民族和解、政治和解或者社會穩(wěn)定，而是為了加速建立清廉文化，建立賢能政治。除了重大突出案件，對大部分問題官員應以“治病救人”為主。

        在中國實施官員赦免，同樣需要一定的條件。最重要的條件是官員不再敢貪，腐敗增量得到遏制。這一條件如果不具備，有條件赦免官員的做法只能事與愿違。中國這方面有過很多教訓。例如，1980年代后期，社會對腐敗極其不滿，所以1989年最高法院和最高檢察院宣布，凡有貪污、受賄、投機倒把等犯罪行為的人，如果限期內自首坦白、積極退贓或檢舉他人有功者，將從輕、減輕處罰或免予刑事處罰。這樣的措施最終毫無效果，腐敗反而愈演愈烈。最重要的原因是高壓反腐不能持續(xù)、深入，官員不敢貪的氛圍根本沒有形成。

        2000年中國很多省份推出廉政賬戶，其中也有赦免貪腐官員的設計，但是廉政賬戶也沒有發(fā)揮預期功能，最終只能不了了之。究其原因，還是當時的高層缺乏反腐的政治決心，不敢貪的氛圍未能形成，更不用說不能貪和不想貪了。沒有真正的反腐，不管是有條件赦免官員的做法，還是其它的廉政措施，只可能失敗，不可能成功。

        這一次的反腐運動力度大，持續(xù)時間長，打了大老虎。更重要的是，重點打擊十八大之后仍不收手的官員，反腐已經(jīng)有了相當?shù)恼饝亓Γ桓邑澋姆諊_始形成，為下一步實現(xiàn)不能貪和不想貪的目標打下了很好的基礎。官員不敢貪是很重要的一步。邁出了這一步，對部分問題官員實施赦免的條件就已經(jīng)具備。同時，建立官員財產申報公開制度等有效管用的防腐機制，也是必要條件。有了這些條件，再來赦免問題官員，效果應當大不相同，不能用以前的失敗來否認未來推行的合理性和必要性。

        有人擔心，有條件赦免會導致無異于承認中國共產黨和政府治理腐敗無能為力，這將會嚴重削弱當局的合法性基礎，從而使民眾寒心。這種擔心是多余的，中國執(zhí)政黨和政府的合法性相當程度地建立于取得的經(jīng)濟社會發(fā)展成就之上，赦免貪腐官員對其合法性影響有限。

        還有人擔心，有條件赦免問題官員與中共“腐敗零容忍”的原則相違背。這種擔心也是沒有必要的，“腐敗零容忍”作為原則適用于十八大以來的所有公私部門，也適用于（未來）清廉文化之下的治理體系。但是它不適用于十八大以前，因為十八大以前上層沒有“腐敗零容忍”的政治決心，腐敗愈演愈烈也是一個不可否認的基本事實。用這一原則來追溯過往毫無意義，重要的是用它來指導未來，鞏固不敢貪的氛圍，建立不能貪的制度，讓不想貪的官員有做事的空間和所需的行政資源與支持。