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       日前中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，就農村集體土地所有權、承包權和經營權“三權分置”改革提出實施意見。文件指出“三權分置”改革“有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。”關于農業現代化，社會上一直流行著一種觀點，只有賦予和保護農民流轉土地的權利，才能推進土地流轉、實現農業現代化。人地資源稟賦、歷史發展過程與我國相似的日本也存在相同的問題。擁有土地所有權的日本農民有出售或出租土地的權利，但日本的土地流轉并不順暢。我們可以從走在前頭的日本汲取經驗教訓，以更好地實現“三權分置”改革的目標。

日本推進土地流轉的經驗教訓

日本在1970年代已經步入發達國家行列，國民經濟高度發達，大量農業人口實現非農化轉移。1970年日本城市化率超過70%，農業勞動力只占勞動力總量的14.7%。并且日本從1970年開始創設農業人養老金制度，為退出農業經營的農民提供養老保障。農民在1970年就不再依靠土地獲得就業和社會保障，日本具備了推進土地流轉的經濟政治基礎。日本采取土地私有制，土地是農民的私人財產，農民作為獨立土地權利主體通過市場化方式流轉土地使用權。

農業現代化也是政府的重要任務。為推進現代農業發展，自60年代以來日本政府一直將土地流轉、擴大土地經營規模作為農地制度改革的目標。1970年后日本逐漸建立起了以使用權流轉為中心的農地制度，并在各個時期的稅收、財政補貼、信貸等方面進行了大量投入。具體而言，日本政府通過制度改革、資金支持、組織建設等多種方式推動土地流轉。在制度改革層面，日本通過土地所有權與使用權的分離擴大土地經營規模，“耕者有其田”自耕農制度逐步瓦解，農地產權制度和農業經營制度的重心轉向農地使用權流轉。在資金支持層面，2001年日本對養老金政策進行了根本性修改，為所有的農業經營者提供養老保險。2012年日本政府出臺“地域農業基本計劃”，為該計劃投入了12億日元。在組織建設層面，日本政府還通過設定集體使用權和給予一定的資金扶持，利用地方社會和村莊共同體的組織功能調整農地關系。

2011年日本勞動力人口中農業人口比重為2.5%左右。但總體來看，日本土地經營規模的擴大以及為這一目的的農地流轉卻不盡如意。土地流轉比例很低，1975年為5%，直到2000年左右才達到16%，而所有人自己耕作的自耕地的比率則很高。日本擁有耕地的非農戶從1990年的77.5萬戶增加到2010年的137.4萬戶，占總農戶數的比例從10%提升到27%。但非農戶數量增加并沒有擴大土地經營面積，2013年日本除北海道外的戶均耕地面積僅有22.8畝。并且日本增加的主要是畜牧業的土地面積，水稻種植農戶的經營規模從1960年的11.55畝增加到2005年的14.25畝。

可以說，土地不再承擔農民的就業和社會保障功能，日本具備擴大土地經營規模的政治經濟條件。并且日本政府也投入了大量的財政資金和政策資源推動使用權流轉。但由于農戶擁有小塊土地的所有權，使得小規模、分散化的土地難以實現集中連片流轉。在農村人口已經充分非農化轉移的條件下，原先的農村人口仍然占有小塊土地，這成為日本農業現代化的根本性制約。

由于日本農民擁有對土地的私人財產權利，即使在農村人口充分非農化轉移的情況下也無法實現土地集中連片流轉、擴大土地規模經營，這可以稱之為土地流轉的“日本陷阱”。實際上采取土地私有制的小農經濟國家都走入了這個陷阱。

強化土地承包權的產權強度可能會適得其反

很多人認為，為促進承包地經營權流轉，必須把農戶承包權做大做實。唯其如此，方能令承包戶放心地流轉土地。受此理念的影響，當前“三權分置”改革的著力點是不斷提高農民承包權的產權強度。一是賦予農民土地流轉的處分權利，二是土地確權登記頒證工作將農民的承包權固定在特地的地塊上，三是將承包經營權設置為用益物權。這樣土地承包權實現了從生產經營自主權向用益物權、乃至“準所有權”的重大轉變。在農業經營和土地流轉上，中國農民獲得了與日本農民基本相同的土地權利。

根據日本的經驗教訓，在土地小規模、分散化占有條件下，如果強化土地的私人財產權利屬性，會阻礙經營權流轉。我們在農村調查發現，隨著農民的土地權利日益私人財產化，日本土地流轉的困境在我國農村也普遍存在。

一是土地成為農民的私人財產，農民將土地作為保值增值手段，或者作為“鄉愁”、家產等保留，寧愿拋荒也不愿意將土地流轉出去。在城市化擴張時期，農民普遍存在征地預期，即使不耕種土地也坐等土地升值。東亞社會農民普遍存在惜土情結，土地不僅僅是純粹是生產要素，還是農民的家產、祖業，還寄托著農民的家鄉觀念。農民即使不愿意耕種土地也不一定將土地流轉出去，這使得棄耕撂荒與土地流轉率低并存。2010年日本拋荒耕地面積為39.6萬公頃，占全國耕地總面積的10%左右。

二是農民成為“二地主”，憑借其強大的土地承包權利提高土地租金，導致“地租侵蝕利潤”的后果。我們在上海農村調查發現，每畝土地扣除生產成本后的純收益只有1000多元。但當地的土地流轉租金普遍高達800-1000元，甚至有的土地租金達到1500元。某村有土地2700畝，土地租金每畝1000元，由于沒有人愿意流入土地，只能由村集體和區農委代為管理。甚至有些農民要求地方政府給其安排工作和提供養老保險，否則其不流轉土地致使所有農民的土地都無法流轉。土地承包經營制度成為一項保護“二地主”收租的權利，而不是保護實際耕種土地的經營者的權利。

三是農民日益強化的土地權利更加難以整合，阻礙土地集中連片流轉。不同農民流轉土地的意愿不同，在流轉意愿上，有的農民愿意耕種土地，有的農民愿意流轉部分土地，有的農民愿意流轉全部的土地，有的農民視土地租金高低決定是否流轉土地；在流轉時間上，有的農民愿意長期流轉，有的農民愿意短期流轉，還有的農民只是季節性流轉。在土地細碎化條件下，農民的流轉意愿不同，導致土地分散化流轉。由于土地流轉不集中連片，不少種田大戶因此放棄了土地流轉和規模經營。我們在湖北沙洋縣調查發現，趙某在趙村7組流轉土地170畝，涉及到22戶，有2戶不愿意流轉。趙某不僅在土地流轉過程中要依賴村干部與農民協調各種關系，而且在土地利用過程中與沒有流轉土地的農戶產生了很多糾紛：病蟲害防治不一致，排灌糾紛，機械過田毀苗等。趙某經營1年就放棄了土地流轉，部分土地只能拋荒。

雖然“三權分置”改革強調落實集體所有權，但日益強化的承包權“所有權”化，客觀上虛化了集體所有權，使農民集體喪失了統分結合雙層經營體制中的集體統一經營功能。由于土地小塊占有，“三權分置”改革強調保護農民的土地承包權利，反而致使農民的流轉權利難以實現。這實際上是陷入“保護農民權利反而損害農民利益”的悖論。并且由于土地承包權做大做強，導致土地租金過高、土地分散化流轉，降低了經營者流入土地的積極性。可以認為，“三權分置”改革以強化承包權為手段，反而架空了集體所有權，僵化了土地經營權。

落實集體所有權是出路

我們在農村調查中發現，一些農村地區通過落實集體所有權，發揮集體的資源配置功能，實現了土地的集中連片流轉。以安徽省繁昌縣為例，農民擁有是否進行土地流轉的選擇權，農民集體根據農民的意愿配置土地資源。愿意耕種土地的農民從集體獲得連片的承包地，農民集體將外出務工農民的土地集中連片流轉出去，外出務工農民獲得土地租金。農民集體每5-10年重新調整一次，重新集結農民流入、流出土地的意愿。

農民的意愿和利益并不是一成不變的，例如，對于外出務工的農民而言，重要的不是對特定地塊的承包權利，而是返回農村時繼續耕種土地的權利。繁昌縣的做法是根據農民的不同意愿以不同的方式實現農民的土地承包權，這種靈活性與農民需求的差異性和變動性相匹配。需要耕種土地的農民可以獲得集中連片的承包地，并且在需要進行土地流轉時候可以將土地流轉出去。外出務工農民的土地承包權價值化，可以獲得土地租金，并且以后返回農村時可以繼續耕種承包地。

經營者可以獲得三個方面的好處，從而真正激活了土地經營權。一是經營者只需要與村集體談判，不需要與幾十上百個甚至上千個農民談判，從而降低了土地流轉的交易成本。二是集體統籌資源配置，解決了農民土地流轉差異性導致的土地流轉分散化和“插花地”問題，經營者可以獲得集中連片的土地。三是土地流轉期限為5-10年，穩定了經營者的生產預期。在分散化土地流轉階段，繁昌縣一個家庭農場只能經營50畝左右的土地。這既是由于家庭農場主無法與數量眾多的農民談判，獲得足夠數量的土地，更主要的原因是土地流轉不集中連片限制了農業經營規模。在集中化土地流轉階段，繁昌縣家庭農場的土地經營面積一般在100-300畝之間。

這種土地流轉模式的核心在于真正有效落實了集體所有權配置土地資源的權能，最大限度地實現了土地承包者的利益，激發了土地經營者的積極性。這種土地流轉模式實現了公平與效率的有機統一。土地承包權根據公平原則分配，農民有耕種土地的權利，外出務工農民不耕種土地可以獲得土地租金，實現了土地的公平分配和農村社會的穩定。土地經營權按照效率原則分配，農民集體通過市場化方式將農民不愿意耕種的土地流轉給規模經營者，促進土地利用效率的提高。土地集體所有制可以很容易地解決人地分離問題，在農村人口沒有完全非農化轉移的條件下可以實現土地集中連片流轉。

農民集體配置土地資源的合法性在于，我國采取土地集體所有制，土地是集體的公共生產資料，而不是農民的私人財產，集體可以根據農民的需求配置土地資源。相反，日本采取土地私有制，村莊共同體或者村社沒有配置土地資源的權利，細碎化的土地資源難以有效整合，以分散農民為主體流轉土地難以擴大土地經營規模。

根據日本的經驗教訓，在土地細碎化且農民具有惜土情結的條件下，不斷強化農民的土地權利，可能會適得其反。繁昌的經驗實踐表明，發揮集體的土地資源配置功能，實現土地的集中連片流轉，可以更好地實現土地承包者和經營者的權利。“三權分置”改革應警惕走入“日本陷阱”，其改革目標的實現取決于如何真正有效地落實集體所有權及其土地資源配置功能。