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         很顯然，從基層治理變遷的角度上看，它缺乏的并不是行政技術(shù)，而是行政背后的政治原則——這個(gè)政治原則。新中國的締造者們將之表述為群眾路線，科舉制時(shí)代則是“修身、齊家、治國、平天下”。在國家體制仍是行政和政治一體的情況下，恢復(fù)基層治理的活力，就仍應(yīng)從中國的政治傳統(tǒng)和社會(huì)主義的新傳統(tǒng)中尋找智慧。

　　中國人是講感情、講關(guān)系，也是講策略的，因此，“鄉(xiāng)土社會(huì)”仍是至今為止描述中國社會(huì)特性最貼切的詞語，很多具有現(xiàn)代化情緒的知識(shí)分子，斥之為封建糟粕。但非常奇妙的是，“策略主義”仍是鄉(xiāng)土社會(huì)及基層治理中根深蒂固的一部分。

　　在新中國的建政經(jīng)驗(yàn)中，非常重要的組成部分就是要打倒族權(quán)——因?yàn)樽谧迨侵梧l(xiāng)土性的骨架。因此，在新中國的基層治理中，出現(xiàn)了很多意味深長的政治實(shí)踐，比如，著力將黨政組織延伸到村一級(jí)，極力建設(shè)一支忠誠于黨和人民的干部隊(duì)伍，大力改造社會(huì)主義新人，總之，要讓社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)籠罩鄉(xiāng)村社會(huì)，要讓國家政權(quán)體系主導(dǎo)基層治理。自上而下地看，新中國的國家建設(shè)是成功的，因?yàn)橹挥性诿珴蓶|時(shí)代，才真正實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力下滲，但自下而上地看，則發(fā)現(xiàn)這個(gè)成就要遠(yuǎn)比想象的復(fù)雜得多。簡言之，它與其說是打倒傳統(tǒng)的結(jié)果，還不如說是再造傳統(tǒng)的結(jié)晶。

　　很多知識(shí)分子感到失望，因?yàn)橛行┭芯堪l(fā)現(xiàn)，新中國其實(shí)并不夠“新”，其基層治理并沒有遵循理性主義的邏輯，共產(chǎn)黨的基層干部實(shí)際上與之前的族長沒有多大區(qū)別，他們大部分仍然是鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，《中國鄉(xiāng)村 社會(huì)主義國家》中的主人公耿長鎖，既是新政權(quán)的“紅人”，更是耿式家族的當(dāng)家人。他們的行為邏輯幾乎是徹徹底底的庇護(hù)主義的，基層干部內(nèi)部，以及基層干部與群眾之間，結(jié)成了一張嚴(yán)密的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)仍然是差序格局的，人情仍是維持這一格局的潤滑劑。總之，基層政權(quán)的組織體系與官僚制相距甚遠(yuǎn)，精準(zhǔn)、程式化、切事化等官僚制的特性是與之無關(guān)的，取而代之的是非程式化和人格化的。單從行政的角度來說，似乎自上而下的命令是很難準(zhǔn)確達(dá)到基層，這一非理性的制度是不可能發(fā)揮多高的效率的。

　　但是，沒有人懷疑毛澤東時(shí)代國家政權(quán)建設(shè)達(dá)到的高度?；鶎痈刹勘M管只是“新士紳”，基層行政盡管很大程度上是庇護(hù)主義的，基層組織盡管不是典型的科層制，但毋庸置疑的是，一大批的“毛式干部”在這個(gè)過程中催生出來，這些干部既對(duì)國家(尤其是中央)高度忠誠，又對(duì)群眾極力庇護(hù)，尤其是遇到官僚主義時(shí)，庇護(hù)主義往往是調(diào)節(jié)官僚制惰性，以及維護(hù)中央權(quán)威的重要力量。即便是遇到中央本身犯錯(cuò)誤(比如大躍進(jìn))，這些干部面臨無奈時(shí)，也能成為穩(wěn)定社會(huì)以及最后糾正政策失誤的平衡力量。某種程度上，毛時(shí)代基層治理的相對(duì)成功，恰恰是基層政權(quán)半正式行政所致：它一方面簡約了大量的行政成本，是簡約主義的，另一方面也防止了官僚制所可能帶來的負(fù)面影響。

　　半正式行政并不必然帶來簡約治理，事實(shí)上，半正式行政是滋生腐敗，以及造成行政低效率的根源，中國歷史上的官場潛規(guī)則是庇護(hù)主義、人情運(yùn)作的綜合反映。歷史學(xué)家喜歡用“政治清明”來描述某一段歷史時(shí)期官員清廉，行政系統(tǒng)高效運(yùn)作及國泰民安的景象，顯然，政治清明可以有效地抑制半正式行政滋生腐敗。毛澤東時(shí)代半正式行政的高效運(yùn)作，同樣是中國共產(chǎn)黨攜建國之勢(shì)，毛澤東同志的領(lǐng)袖之威，以及強(qiáng)大的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)籠罩的結(jié)果。

　　事實(shí)上，新中國的建國建政方針一開始即有強(qiáng)烈的改造傳統(tǒng)的特征，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，在國家建制上，創(chuàng)造性地繼承了政治與行政一體的中國政治傳統(tǒng);第二，在政權(quán)建設(shè)上，也創(chuàng)造性地運(yùn)用了“集權(quán)的簡約治理”這一政治遺產(chǎn)。前者主要表現(xiàn)在黨的建設(shè)與國家建設(shè)的統(tǒng)一，后者表現(xiàn)在群眾路線中政治路線與組織路線的統(tǒng)一。

　　因?yàn)檎稳菀赘缮嫘姓?ldquo;黨政不分”受到抨擊。這在官僚制強(qiáng)調(diào)“一元化的”權(quán)力結(jié)構(gòu)的特征上是有合理性的，因?yàn)椋龆嚅T是行政的大忌。但是，從國家建構(gòu)的角度上說，黨國體制有合理性，因?yàn)?，中國的政治體制中，并沒有單獨(dú)的政治空間，行政系統(tǒng)很難產(chǎn)生政治路線和意識(shí)形態(tài)，恰恰是黨的系統(tǒng)補(bǔ)充了國家建構(gòu)中創(chuàng)造政治這一重要的功能。總體上看，建國前三十年既是一個(gè)黨政不分的年代，甚至是以黨代政的時(shí)代，同時(shí)也是政治空間高度擴(kuò)張的時(shí)代，以至于國家治理很容易為政治運(yùn)動(dòng)所取代，在這種情況下，既有可能導(dǎo)致行政的混亂，以至于癱瘓，卻有可能保證行政的政治性，從而抑制“官僚體制的封閉性”，避免官僚集團(tuán)的固化，以及改造半正式行政天然的缺陷。在政治路線較為明確，且意識(shí)形態(tài)有力的情況下，不僅有利于增強(qiáng)國家政權(quán)的合法性，且可以有效地統(tǒng)合不規(guī)則的半正式行政，避免行政陷入事務(wù)主義的境地。

　　尤為重要的是，這一體制在行政上的精妙之處還在于，“黨管干部”接續(xù)了傳統(tǒng)中國的文官制度?？婆e制是古代中國的主要的官員選拔制度，但科舉內(nèi)容卻幾乎沒有行政知識(shí)，重要的是科舉具有意識(shí)形態(tài)教化的功能，通過官員選拔將政治輸入到行政中。而廢除科舉制后，現(xiàn)代教育體制已經(jīng)難以滿足國家建構(gòu)的需求，但又缺乏其余的政治訓(xùn)練的空間，黨的系統(tǒng)實(shí)際上填補(bǔ)了這一空間。如果只是在行政體系內(nèi)部考慮這一體制，則必然會(huì)覺得這一體制是漏洞百出的;但是，如果從國家體制以及政治與行政的關(guān)系角度來考慮，則可以引發(fā)思考的空間更大。如果在后一種意義上思考，則書記作為一把手的權(quán)威還是問題嗎?黨國體制難道沒有合理性嗎?

　　政治與行政的統(tǒng)一最為出色的表現(xiàn)是群眾路線。基層治理中的駐村制、中心工作、綜合治理、壓力型體制，都是群眾工作方法的制度形式。很顯然，單單看這些工作機(jī)制，現(xiàn)在的工作方法與建國初期的群眾路線，并無實(shí)質(zhì)的變化，盡管駐村制漸漸有了科層化的趨向，但中心工作、綜合治理及壓力體制等核心機(jī)制仍然保留著。這就存在一個(gè)疑問了，為何現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)作似乎并不成功，而早期的群眾路線卻是成功的——尤其是新中國建立初期，正是通過群眾路線有效地完成了國家建設(shè)任務(wù)。核心的問題恰恰在于政治與行政的關(guān)系上。

　　對(duì)群眾路線最為完整的表述出現(xiàn)在毛澤東同志《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》的名篇中。在這篇文章里，群眾路線被看成是一種工作方法。既然是工作方法，就肯定是一種行政技術(shù)，群眾路線是一種綜合的治理術(shù)，主導(dǎo)的是官僚制方法，比如，它要求實(shí)現(xiàn)一元化的領(lǐng)導(dǎo)，要求分工合作，建立科層制，但又有強(qiáng)烈的反官僚化傾向，比如，它明確指出一個(gè)時(shí)期只能有一個(gè)中心工作，別的工作都要服務(wù)于此，強(qiáng)調(diào)任何工作都要從群眾中來到群眾中去，反對(duì)官僚主義。也就是說，群眾路線是矛盾的結(jié)合體，既有集權(quán)的成分，又有簡約治理的成分，如果兩者結(jié)合得好，則雙方的優(yōu)勢(shì)都可以發(fā)揮，但如果結(jié)合得不好，則這是一個(gè)極其無效的制度，半正式行政有可能為集權(quán)所利用，從而滋長腐敗。

　　很顯然，奧妙不僅僅在于工作方法上。劉少奇同志指出，群眾路線既是我黨的根本組織路線，也是根本的政治路線，也就是說，群眾路線實(shí)際上還是一個(gè)政治意識(shí)形態(tài)，也是政治性在工作方法中的具體表現(xiàn)。為什么需要駐點(diǎn)?這不僅僅是工作方法的要求，更是干部教育、訓(xùn)練的重要手段，在此過程中灌輸群眾觀念。有研究表明，基層治理的工作機(jī)制(如駐村制)慢慢變科層化了，一些具體的群眾工作也演化為“做作業(yè)”、文牘化了，但別的工作方法如中心工作、綜合治理、壓力型體制仍在有效進(jìn)行，這恰恰表明基層干部中政治路線的喪失。喪失了政治路線內(nèi)涵的群眾路線，只能保留其行政技術(shù)的地位，而沒有了政治性的行政，怎么可能發(fā)揮有效的作用?

　　在一個(gè)具有強(qiáng)大的意識(shí)形態(tài)，明確的政治路線的國家治理中，講究策略是對(duì)既有的行政技術(shù)的補(bǔ)充，是僵化的官僚制的潤滑劑，因此，這個(gè)意義上的策略主義是需要的。因?yàn)楸Ａ袅苏涡裕轮袊幕鶎痈刹勘M管幾乎都不具有嚴(yán)格意義上的行政業(yè)務(wù)能力，卻可以借助于政治原則實(shí)現(xiàn)國家政策意圖，而其鄉(xiāng)土知識(shí)成為行政技術(shù)的一部分;鄉(xiāng)村干部盡管深嵌于鄉(xiāng)土社會(huì)的差序格局中，卻并不完全受制于鄉(xiāng)土邏輯，反而可以借助于這一權(quán)力網(wǎng)絡(luò)為基層治理服務(wù)。改革開放后，尤其是20世紀(jì)90年代以來，當(dāng)去政治化成為中國社會(huì)和政治變遷的基本方向時(shí)，鄉(xiāng)土知識(shí)和鄉(xiāng)土邏輯等半正式行政不僅不可能成為正式行政的補(bǔ)充，反而有可能瓦解正式行政。當(dāng)前，基層政權(quán)已經(jīng)無法通過行政手段動(dòng)員群眾，政府主導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)，并無可能最終讓農(nóng)民發(fā)揮主體作用，半正式行政不再尋求感情運(yùn)作，而求助于“富人治村”，黑白兩道“通吃”的能人是鄉(xiāng)村干部最理想的人選?？梢韵胍姡@一行政邏輯，又反過來進(jìn)一步消解了殘留的群眾路線這一意識(shí)形態(tài)，基層治理更加喪失了政治性。

　　核心在于，表面上看，現(xiàn)在的基層政權(quán)已經(jīng)不需要群眾工作了，因?yàn)槠渲行墓ぷ髦饕D(zhuǎn)移到招商引資上，不與農(nóng)民發(fā)生關(guān)系，即便是計(jì)劃生育工作，也可以通過“做作業(yè)”來解決。但問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的維持可以不用群眾工作，但基層治理卻不可能擺脫群眾，基層政權(quán)仍是國家與農(nóng)民關(guān)系最重要的接點(diǎn)，如果基層治理無法有效解決群眾關(guān)心的問題，必然會(huì)在國家治理層面表現(xiàn)出來。在這個(gè)意義上，維控型政權(quán)是不可維系的，基層政權(quán)只能是積極行政的。更為重要的是，任策略主義發(fā)展下去，必然會(huì)讓半正式行政徹底終結(jié)，其終結(jié)的方式可能是因?yàn)榛鶎诱?quán)的黑惡化和權(quán)錢交易讓傳統(tǒng)的正式權(quán)力非正式運(yùn)作(如感情運(yùn)作)喪失空間，也可能是基層政權(quán)的徹底官僚化，基層干部的公務(wù)員化，剔除了人格化的行政方式。無論是哪一種方式，對(duì)于基層治理而言，都是災(zāi)難性的，前者導(dǎo)致國家合法性的消失，后者則導(dǎo)致官僚體制的僵化，結(jié)果都無可能有效開展群眾工作。在這個(gè)意義上，策略主義是一個(gè)非常危險(xiǎn)的瓦解國家政權(quán)的誘因。

　　很顯然，從基層治理變遷的角度上看，它缺乏的并不是行政技術(shù)，而是行政背后的政治原則——這個(gè)政治原則。新中國的締造者們將之表述為群眾路線，科舉制時(shí)代則是“修身、齊家、治國、平天下”。在國家體制仍是行政和政治一體的情況下，恢復(fù)基層治理的活力，就仍應(yīng)從中國的政治傳統(tǒng)和社會(huì)主義的新傳統(tǒng)中尋找智慧。

　　找回群眾，這是應(yīng)對(duì)策略主義困境的基本方向。

找回群眾：重塑基層治理(解釋鄉(xiāng)村治理中隱藏的文本，理解城市暴力興起的潛流。) 作者:呂德文；出版社:三聯(lián)書店·生活書店；出版時(shí)間:2015年10月

本書作者呂德文師從我國著名社會(huì)學(xué)學(xué)者賀雪峰先生，受過嚴(yán)謹(jǐn)扎實(shí)的學(xué)術(shù)訓(xùn)練，以冷靜、扎實(shí)、飽含學(xué)理性的筆觸，并結(jié)合真實(shí)的中國經(jīng)驗(yàn)，例如農(nóng)村基層治理的“釘子戶“問題，一線政策與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收制度改革的關(guān)系問題，“治安聯(lián)防隊(duì)”的整頓與取消，“媒體動(dòng)員與抗?fàn)幷?rdquo;下，強(qiáng)拆和自焚案件中的政治機(jī)遇和機(jī)會(huì)主義暴力，“城市管理綜合執(zhí)法”中的公眾參與等，系統(tǒng)研究了“群眾路線”作為意識(shí)形態(tài)合法來源和國家治理的主要手段，在當(dāng)前的困境和煥發(fā)生機(jī)的可能性，是一本值得社會(huì)學(xué)以及相關(guān)領(lǐng)域人士高度重視的佳作。

內(nèi)容推薦

　　本書著眼于新時(shí)期基層治理轉(zhuǎn)型中的群眾路線實(shí)踐機(jī)制，通過研究改革開放后群眾路線的嬗變，來理解基層治理轉(zhuǎn)型的基本邏輯。改革開放以來，群眾路線工作形成了簡約治理、中心工作和綜合治理三大機(jī)制，在基層治理中發(fā)揮了重要作用，但也面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的挑戰(zhàn)。

本書采用經(jīng)驗(yàn)研究的方法研究基層治理，從政治社會(huì)學(xué)的角度理解群眾路線的實(shí)踐機(jī)制，以群眾路線為切入點(diǎn)，關(guān)注社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題，尤其是城管、拆遷等基層治理研究中的困境問題，材料翔實(shí)，既對(duì)群眾路線進(jìn)行了歷史的考察，以具體的案例剖析為主線;視角新穎，將群眾路線與基層治理相結(jié)合，既契合當(dāng)前的社會(huì)大環(huán)境，又具有很強(qiáng)的針對(duì)性;對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)具有重要啟示。

作者簡介

呂德文，華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員。長期從事田野調(diào)研，主要研究方向?yàn)檎紊鐣?huì)學(xué)，近期學(xué)術(shù)興趣為鄉(xiāng)村治理、城市街頭治理研究。

目錄

　　序 賀雪峰 / 1

　　第一章　導(dǎo)論／ 1

　　第二章　群眾路線與基層治理／ 15

　　一、群眾路線與國家治理/ 17

　　二、中心工作與制度建設(shè)/ 21

　　三、基礎(chǔ)工作與分類治理/ 24

　　四、群眾動(dòng)員與專門工作/ 29

　　五、群眾路線與基層治理轉(zhuǎn)型/ 34

　　六、小結(jié)/ 36

　　第三章　半正式行政與簡約治理／ 41

　　一、引論/ 43

　　二、半正式的基層治理實(shí)踐/ 44

　　三、熟人社會(huì)與“釘子戶”的確認(rèn)/ 47

　　四、 “拔釘子”及基層治理的策略/ 52

　　五、簡約治理的消解/ 57

　　六、余論/ 61

　　第四章　中心工作與國家政策執(zhí)行／ 65

　　一、引言/ 67

　　二、基層治理模式與國家政策執(zhí)行/ 68

　　三、中心工作與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題/ 72

　　四、一線政策與農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收制度改革/ 75

　　五、新一輪稅費(fèi)改革的實(shí)踐過程/ 78

　　六、小結(jié)/ 82

　　第五章　綜合治理與專門工作／ 85

　　一、引論/ 87

　　二、綜合治理/ 89

　　三、治安聯(lián)防隊(duì)的規(guī)范化/ 92

　　四、整頓治安聯(lián)防隊(duì)/ 98

　　五、取消治安聯(lián)防隊(duì)?/ 104

　　六、群防群治向何處去?/ 109

　　七、結(jié)論/ 114

　　第六章　媒介動(dòng)員與抗?fàn)幷危?span lang="EN-US"> 119

　　一、引言/ 121

　　二、抗?fàn)幈硌菖c官僚制運(yùn)作/ 126

　　三、媒介動(dòng)員與公共事件/ 133

　　四、抗?fàn)帉＜遗c公共政治/ 138

　　五、政治機(jī)遇與機(jī)會(huì)主義暴力/ 145

　　六、結(jié)論/ 154

　　第七章　社會(huì)管理中的群眾路線／ 165

　　一、引言/ 167

　　二、城市管理綜合執(zhí)法/ 169

　　三、大城管體制/ 174

　　四、柔性執(zhí)法/ 180

　　五、公眾參與/ 188

　　六、結(jié)論/ 193

　　第八章　結(jié)論／ 201

　　附錄/ 213

　　基層權(quán)力失控的邏輯/ 215

　　新士紳社會(huì)/ 220

　　找回中國的道統(tǒng)/ 224

　　找回政治/ 230

后記/ 236

媒體評(píng)論

　　呂德文的討論，觀點(diǎn)是獨(dú)到的、論述是深刻的、結(jié)論是有啟發(fā)的。呂德文的討論是真正來自經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過自己仔細(xì)琢磨推敲，并真正有所發(fā)現(xiàn)的。這些討論與當(dāng)前學(xué)界大多掉書袋的研究風(fēng)格大相徑庭。雖然未必圓滿，但所提問題就像一把銳利的匕首，可以劃破那些似是而非的常識(shí)，可以切中當(dāng)前基層治理乃至國家政治中的一些關(guān)鍵問題。呂德文的研究是有力度的，是刀刀見血的。——著名社會(huì)學(xué)學(xué)者賀雪峰