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編者按：60多年前，中國還是個剛剛脫離了帝國主義侵略欺凌和封建專制統治的積貧積弱的落后國家。60多年后，中國已作為一個社會主義強國，屹立在世界民族之林。新中國的歷史性巨變，究竟是在怎樣的基礎上發生的？毛澤東是如何創建新中國的國家制度的？且看下文。本文摘自胡鞍鋼等著《中國國家治理現代化》，中國人民大學出版社出版。

一、從鏟地基到起房子：徹底終結舊中國一盤散沙

1949年之前的中國，就是一盤散沙的中國。對此，1924年，孫中山指出，舊中國“個人自由，四分五裂，一片散沙”。他說：“人們都說中國人是一片散沙。什么是散沙？就是個個有自由和人人有自由。人人把自己的自由擴充到很大，所以成了一片散沙。……我們是因為自由太多，沒有團體，沒有抵抗力，成一片散沙。因為是一片散沙，所以受外國帝國主義的侵略，受列強經濟商戰的壓迫，我們現在便不能抵抗。要將來能夠抵抗外國的壓迫，就要打破各人的自由，結成很堅固的團體，像把水和士敏土參加到散沙里頭，結成一塊堅固石頭一樣。黨里是這樣，軍隊里是這樣，各有各的自由，四分五裂，號令不能統一，所以袁世凱打敗了革命黨。我們爭的是國家的自由和民族的自由，不是個人的自由，學生的自由，軍人的自由。”盡管孫中山認識到了這一點，但是他無法解決一盤散沙、四分五裂、一大二弱的問題。

那么，毛澤東是如何解決一盤散沙、四分五裂、一大二弱的呢？1949年9月30日，毛澤東極具針對性地指出：“我們應當將全中國絕大多數人組織在政治、軍事、經濟、文化及其他各種組織里，克服舊中國散漫無組織的狀態，用偉大的人民群眾的集體力量，擁護人民政府和人民解放軍，建設獨立民主和平統一富強的新中國。”毛澤東十分清楚：要實現上述目標就需要組織化，而要將當時5.4億人口組織起來，就需要創新現代國家制度。

1949年1月8日，毛澤東在中央政治局會議上曾設想：“如果完成了全國革命的任務，這是鏟地基，花了三十年。但是起房子，這個任務要幾十年工夫。”形象地講，前者是鏟除舊中國的地基（指舊制度），后者是建立新中國的地基（指新制度）。可以認為，毛澤東是新中國新制度的創意者、創建者。包括1949年的《共同綱領》、1954年的《中華人民共和國憲法》、1956年的《中國共產黨黨章》等在內的有形或無形的一整套新制度，不僅實現了從舊制度向新制度的根本轉變，而且也超越了當時的蘇聯社會主義制度，還超越了被視為最好的美國資本主義制度。

毛澤東以強有力的制度創建開啟了中國現代國家制度現代化的歷史過程，將占世界總人口五分之一的中國人民組織起來，用極短的時間徹底終結了20世紀上半葉長達50年的舊中國山頭林立、四分五裂、一盤散沙的狀態。

二、毛澤東創造性的建國構想：既不同于歐美，也不同于蘇聯

1949年3月，毛澤東做了《在中國共產黨第七屆中央委員會第二次全體會議上的報告》。根據毛澤東的報告，全會通過決議，確定了在徹底摧毀國民黨統治、奪取全國勝利后，把黨的工作重心從鄉村轉移到城市，以生產建設為中心任務；規定了中國由農業國轉變為工業國、由新民主主義社會發展到社會主義社會的總任務和主要途徑。

1949年9月，中國共產黨和各民主黨派共同制定的新民主主義社會建國綱領即《共同綱領》，成為建設新民主主義社會的指導性文件。根據《共同綱領》的規定，中國所要建立的是一個新民主主義國家，由四大階級共同組成聯合政府,建立中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，實行“人民民主專政”。中國的人民民主專政不同于蘇聯的無產階級專政，中國的政治協商制度也不同于蘇聯的一黨制的政治制度。由此創新了新中國三大基本政治制度：共產黨領導的多黨合作與政治協商制度（1949）；民族區域自治制度（1952）；人民代表大會制度（1954）。

毛澤東的建國構想，從歷史比較角度看，既根本不同于歷代封建王朝的經濟基礎、政治制度和社會結構，也基本不同于由蔣介石領導的國民黨政府所代表的官僚資本、大地主階級建國路線；從國際比較角度看，既不是歐美國家以私有制為基礎的資本主義經濟，也不是蘇聯及東歐國家以公有制為基礎的社會主義經濟，而是第三條道路，即中國的新民主主義經濟。確切地講，它是一個混合經濟，既有資本主義經濟成分，也有社會主義經濟成分。這是毛澤東根據當時中國經濟十分落后的基本國情，創造性地、務實地提出的新的建國構想。

三、奠基中國國家制度：先統一集中、再不斷制度創新

毛澤東如何創建新中國的國家制度呢？這里有一個先統一集中、再不斷制度創新的過程。

新中國的建立過程是一個從分裂到統一、從分散到集中、從分權到集權的過渡時期。從1948年就開始強化中央集權，逐步建立黨領導國家、黨領導軍隊、黨領導全國的基本制度，并在實踐中不斷改進和改革。一方面，這種制度繼承了抗日戰爭時期所形成的黨的一元化領導方式；另一方面，黨的各級組織的發展為領導一個全國性政權提供了重要的組織基礎、領導方法和工作制度。這期間毛澤東所領導的制度創建主要包括：

中央決策權集中。1948年8月14日，中共中央發出《關于嚴格執行報告制度的指示》，要求嚴格執行及時的和完備的報告制度，將這件事作為一種絕對不允許違反的指令，以便中央及時了解各地對中央的路線和方針、政策的執行情況。9月，中央政治局會議通過《中共中央關于各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，旨在加強黨中央的集中統一領導，將一切可能和必須集中的權力集中于中央和中央代表機關手里。任何人或組織不能將自己和中央置于平列的地位，甚或在黨內軍內造成自己高出中央的影響。9月20日，毛澤東為中共中央起草關于健全黨委制的決定。決定指出：黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。一切重要問題均須交委員會討論，由到會委員充分發表意見，做出明確決定，然后分別執行。還須注意，集體領導和個人負責，二者不可偏廢。

統一財政經濟體制。1948年7月初，中央財政經濟部成立，董必武任部長。9月，華北人民政府成立后，隨即成立華北財經委員會，發出《關于統一華北財政工作的決定》。12月1日，由原華北銀行、北海銀行、西北農民銀行合并而成立中國人民銀行，并從即日起統一各解放區的貨幣，發行人民幣，作為新中國的本位幣。

人民解放軍統一建制，統一軍事指揮。1948年11月1日，中央軍委發布了《關于統一全軍組織及部隊番號的規定》，明確規定將人民解放軍分為野戰部隊、地方部隊和游擊部隊。野戰部隊的縱隊改稱為軍，旅統一為師。軍以上設兵團、野戰軍兩級指揮機構，軍以下一般按三三制實行編組。團以上各級番號按全軍統一順序編排。地方部隊以旅為最高戰斗單位，隸屬各軍區。軍區分為一、二、三級和軍分區。游擊部隊仍稱縱隊、支隊。1949年9月《共同綱領》規定：中華人民共和國建立統一的軍隊，即人民解放軍和人民公安部隊，受中央人民政府人民革命軍事委員會統率，實行統一的指揮，統一的制度，統一的編制，統一的法律。

妥善處理中央集權和地方分權的關系。《共同綱領》規定：“全國各地方人民政府均服從中央人民政府。”這一制度成為國家統一的根本制度。

加強黨對政府工作的領導責任。1952年12月毛澤東明確提出，黨中央及各級黨委對政府、對財經工作、對工業建設的領導責任是：（一）一切主要的和重要的方針、政策、計劃都必須統一由黨中央規定，制定黨的決議、指示，或對各有關機關負責同志及黨組的建議予以審查批準；各中央代表機關和各級黨委則應堅決保證黨中央及中央人民政府一切決議、指示和法令的執行，關于不抵觸中央決議、指示和法令的范圍內，制定自己的決議或指示，保證中央與上級所給任務的完成。（二）檢查黨的決議和指示的執行情況。上述基本制度安排形成了黨領導政府、全黨服從中央的原則，使“一盤散沙”、“山頭林立”的中國迅速形成政治統一、決策集中、中央集權的體制。

建立黨內監督機制。1949年11月，中共中央決定成立以朱德為書記的中央紀律檢查委員會和地方各級黨的紀律檢查組織，主要任務是檢查和審理各級黨的組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律行為。

實行大行政區制度，建立起五級地方政府：大區，省級（1952年為43個），地級（259個），縣級（2 762個），鄉級（27.5萬個）。新中國成立后，建立中央政府相對是比較容易，但是建立地方政府則需要一個制度建設的過程。當時采取的一個十分簡便的辦法，就是直接參照中國人民解放軍的體制建立政府行政體制。在軍隊實行解放軍總部、野戰軍、軍、師、團編制，相對應的政府實行中央、大區、省級、地級、縣級編制。這種體制轉換可以大大地降低建立新政府的成本，也可以減少學習過程，很快在全國范圍內實現了軍隊管理轉向國家和地方治理，但也增加了政府的管理層次。

在少數民族地區實行民族區域自治制度，建立多民族的統一的單一制國家。毛澤東、周恩來明確提出實行民族區域自治，建立統一的共和國，不實行聯邦制，不搞加盟共和國。新中國采取了單一制國家體制，并且創造了民族自治的新制度，它不同于蘇聯1922年所采用的統一的多民族的聯邦制，即“多元一體”的模式，各加盟共和國為主權國家，保留退出蘇聯的權利。《共同綱領》規定“中華人民共和國境內各民族一律平等”，設計了實行民族區域自治制度，即“一體多元”的模式，在單一制條件下的多元。這是將民族自治與區域自治有機結合的制度安排，既有利于保證國家的完整和統一，又有利于在中央人民政府領導下，發揮少數民族自治的積極性。

四、成功建立“一體多元”的現代國家

基于建國過程及初期的探索和實踐，1953年，毛澤東提出“一化三改”過渡時期的總路線。1954年，新中國第一部憲法即《中華人民共和國憲法》（1954），正式確立和奠定了中華人民共和國三項基本政治制度，即人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度，在中國成功地建立起了“一體多元”的現代國家。必須指出的是，在中國一體是基礎，多元是一體之上的多元。

從二次世界大戰之后的歷史看，聯合國成立之初只有50個成員國家，而后的70年時間，不斷分裂并演變成為193個成員國家，除了發達工業化國家基本保持了完整之外，絕大多數發展中國家都經歷了國內動亂、國內戰爭和國家解體，社會主義國家也不例外，如前南斯拉夫先是“四分五裂”，后是“五分六裂”，前蘇聯是“十四分、十五裂”，只有中國和少數國家保持了國家統一。

中國這一制度創新實際上超越50年之后號稱“當今世界上經濟最強、一體化程度最高的國家聯合體”的歐盟，那也是在經歷了兩次世界大戰、付出了幾千萬人生命代價之后的歷史選擇和制度創新。不過相比中國“一體多元”的現代國家制度創新而言，歐盟是“多元一體”，確切地講是“多元半一體”，多元是基礎，歐盟各國是主權國家，有退出的自由，是一個“準超級國家體”。

歐盟的“一體”是多元之上的一體，市場一體、經濟一體，卻是“準一體”、“半一體”，如貨幣半一體（有16國采用歐元作為流通貨幣），官方語言多元化（官方語言24種）、官方文字多元化（官方文字24種）、政治多元化、財政多元化、國防多元化、外交多元化，一旦遇到危機（如國際金融危機），就出現大多數國家“機會主義”式的搭便車現象。