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      【編者按】二十世紀八十年代以來的農村土地改革從實行分田到戶到二輪承包直到近年來一直強勢推行的土地確權，實則將農村土地集體所有權不斷虛化甚至走向私有化，導致農村土地資源分配矛盾、土地細碎化與農業生產規模化矛盾日益突出，三農問題日益積重以至于影響到農村社會穩定。

      去年浙江省18位鄉村干部聯名向全國農村干部群眾發出倡議，要求強化農村土地集體所有權。近日兩會期間，農村土地改革再度成為人們熱議和建言獻策的話題。繼前日人民食物主權推出了《一位基層干部的心聲：強化集體所有權，尊重農民自主權》（請點擊文末的“閱讀原文”），今天的推送是全國政協汪暉委員的提案，旨在推動“盡早謀劃第三輪土地承包政策，加大鞏固土地集體所有權支持力度”。

      提案深刻分析了三十多年來農村土地改革的經驗教訓和矛盾所在，呼吁有關方面要認真反思、盡早謀劃，積極借鑒人民公社時期和當下所涌現出的農村集體經濟成功實踐，在第三輪土地承包中強化土地集體所有權，發展基層民主政治，充分尊重和相信人民群眾的首創精神，創造出新的符合各地實際的農村土地承包制度。

    正  文

    主題：盡早謀劃第三輪土地承包政策，加大鞏固土地集體所有權支持力度。

    提案背景

這份提案是由一些鄉村基層干部和三農研究學者共同討論的集體結晶。

內蒙古商都縣近萬名農民因土地確權問題大鬧縣政府，集中反映出隨著農村經濟社會的發展變化，全國各地農村土地分包到戶后，集體成員內部土地資源分配不合理問題越來越突出。再加上土地細碎化與農業生產經營規模化集約化客觀要求矛盾突出問題，充分說明：過分強調農戶的土地承包權長期不變，必然導致農村土地集體所有權“虛化”。因此，強化農村土地集體所有權，重新布局土地承包制度改革試點十分必要。

一、我國實行集體所有的土地制度，是中國特色社會主義道路的體現，為“三農”事業健康發展提供了堅強的制度保證。我國《憲法》規定現行土地制度是“以家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體制”。既考慮到發揮集體優越性，又考慮到發揮農民家庭積極性。但其下位法的《土地承包法》片面強調農戶承包權與處置權的唯一性，抑制了集體統一經營層優越性發揮。在當前適應農業生產經營規模化集約化客觀要求，深化農村土地承包制度改革，制定有關政策法規，堅持和強化土地集體所有制，大力發展壯大農村集體經濟，引領億萬農民共同富裕，己成為當務之急。

二、在二輪土地承包過程中，由于大力推行增 (減)人不增 (減)地，過分強調固化現有土地承包關系，延長土地承包期和長期不變預期，這種以“不變應萬變”的做法，不僅導致集體成員內部土地資源配置不合理問題長期得不到解決，而且導致農村社會和經濟組織化程度下降。又因國內外市場因素造成農地經營效益差，掩蓋農地分包到戶的矛盾和問題。然而，在開展土地使用權確權頒證過程中，農民普遍認為: 土地確權頒證后及永遠不變預期，第三輪土地承包必將繼續延長二輪承包期，我的土地我作主，集體所有權己經“虛化”。如果三輪延續二輪承包，二輪土地承包中的失地農民將永久喪失土地，農地與社區成員權之間的矛盾和問題將集中爆發。這次內蒙古商都縣近萬名返鄉農民要求重新分配土地，就是最典型案例。據新華網報道，商都縣相關部門負責人表示，土地確權不改變二輪土地承包合同的起止年限。如果是這樣，此輪土地確權有效期只有十年，這與該政策的訴求是矛盾的。

三、在土地分包到戶之初就存在土地轉包問題，隨著經濟與社會不斷發展變化，土地轉包問題不斷擴面增量。又因在解決土地細碎化弊端過程中，客觀上要求強化土地集體所有權地位。但由于現行《土地承包法》與農業部開展土地使用權確權頒證，片面強調農戶承包權與處置權，導致土地集體所有權被“虛化”，對農業生產規模化集約化經營而言，顯然是弊大于利。

四、我國為期30年的二輪土地承包從1998年1999年開始，再有10年左右時間就要到期了。土地分包到戶幾十年實踐證明: 農戶的土地承包權，越來越顯現出收益分配權特征。在這個時候開展土地確權頒證，不僅縣級地方政府和農村基層干部積極性不高，甚至抵觸嚴重，而且耗費高額的土地確權成本。如果為了固化或延長現有土地承包關系，顯然是不適宜的，得不償失的，也是脫離實際的。

五、土地集體所有制度的基本特征是：特定村社的人們共同擁有本區域內的土地；共同決定本區域土地資源配置的生產和收益分配方式。改革開放實行土地所有權、承包權與經營權“三權分置”以來，土地收益分配權越來越重要。人民公社化時期，全國農村在確保農戶土地收益分配權方面就已有成熟與成功經驗。在新形勢下只要強化土地集體所有權和統籌權，堅持少數服從多數原則發展基層民主政治，充分發揮農村土地所有者集體的組織優勢，充分尊重和相信人民群眾的首創精神，就一定能創造出新的符合各地實際的農村土地承包制度。

    建議

綜上，二十世紀后期的農村改革，走過了三十多年的歷程。今天，繼續“虛化”農村土地集體所有權，甚至實行土地私有化，必將危及農村集體所有制。為實現黨中央“建設社會主義新農村”、“發展壯大集體經濟”、“實現共同富裕” 的大政方針，要認真反思二輪土地承包經驗教訓，盡早謀劃第三輪土地承包政策，強化土地集體所有權；盡快開展強化集體組織發包權和統籌權試點，探索使有限的土地資源得以有效、合理配置，適應規模化集約化經營的客觀需要，切實解決土地拋荒問題的辦法。今天的農村已經新涌現出一批多方探索農村集體所有制的成功案例，亟需國家在政策和制度層面上予以總結和支持，以形成良性互動的建設社會主義集體所有制的新格局。