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       黨內(nèi)法規(guī)的制定是一項系統(tǒng)工程，作為中國特色社會主義法治體系的內(nèi)在組成部分，其體系構建應當明確指導思想、目標引領，立足執(zhí)政黨建設的現(xiàn)實發(fā)展、回應現(xiàn)實問題，注重頂層設計和科學規(guī)劃，處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系，與時俱進做好法規(guī)自身的清理工作，在創(chuàng)新的同時注重自身的銜接，保障法規(guī)制度邏輯自洽、體系統(tǒng)一。

“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。” 習近平總書記強調(diào)，要“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。

黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的制度遵循。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)具有一定級別的組織制定的，為著規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的，成文形式的黨內(nèi)規(guī)章制度。它是保持黨的先進性、純潔性和旺盛生命力的重要方式與保障。誠如法的引領、規(guī)范、約束和保障作用一樣，建設好、管理好一個有440多萬個黨組織、8800多萬黨員的執(zhí)政黨，離不開黨內(nèi)法規(guī)對黨員行為、黨的組織和活動的引導、規(guī)范、約束和保障。當前，構建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系需要注意六個問題。

立足黨內(nèi)法規(guī)體系現(xiàn)狀并回應現(xiàn)實問題

立法應當與時俱進地回應社會現(xiàn)實，立“規(guī)”同樣如此。建黨95年來，我們黨始終重視黨內(nèi)法規(guī)建設，這為黨取得革命、建設和改革的勝利提供了有力保障。然而，由于缺乏相應機制，當前黨內(nèi)法規(guī)建設存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)。突出表現(xiàn)為：黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量龐雜、新舊并存，清理工作還需進一步到位；有些黨內(nèi)法規(guī)更新緩慢、存在缺位現(xiàn)象，一些經(jīng)過實踐檢驗的行之有效的探索沒有及時上升為法規(guī)制度；部分黨內(nèi)法規(guī)操作性不強，實體性規(guī)定多、程序性規(guī)定少，定性性規(guī)定多、定量性規(guī)定少；有些黨內(nèi)法規(guī)甚至存在同憲法、法律相沖突現(xiàn)象，存在與黨的既有方針政策不一致現(xiàn)象；“重建設、輕執(zhí)行”，有些黨內(nèi)法規(guī)形同虛設，等等。以上問題，影響到黨內(nèi)法規(guī)的整體質(zhì)量，影響到制度效力的發(fā)揮。只有積極回應從嚴治黨、依規(guī)治黨、制度治黨的現(xiàn)實需要，立足執(zhí)政黨建設的現(xiàn)實發(fā)展，實事求是地研究黨內(nèi)法規(guī)的權威性、科學性、合理性、完備性和可操作性問題，才能確保黨內(nèi)法規(guī)立得住、行得通、用得好。

準確把握黨內(nèi)法規(guī)制度體系構建的指導思想和目標

黨的十八屆四中全會明確提出，黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義法治體系的內(nèi)在組成部分。作為管黨治黨的重要遵循，黨內(nèi)法規(guī)體系的完善需要遵循法治化進程，明確指導思想，明確立規(guī)目標，科學立規(guī)、民主立規(guī)。2013年5月，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》頒布，作為黨內(nèi)立法法，其為黨內(nèi)法規(guī)的制定，確立了理念、原則、權限、程序、責任等制度規(guī)范。在此基礎上，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》強調(diào)，要“以黨章為根本，以民主集中制為核心，積極推進黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加快構建黨內(nèi)法規(guī)制度體系”。目標引領發(fā)展。認真研究“制定條例”、“規(guī)劃綱要”的基本內(nèi)容，在明確指導思想的前提下，遵循科學化、民主化、法治化的要求，“黨內(nèi)立法”應當符合時代要求、科學合理、內(nèi)容完備，實施有力、監(jiān)督到位，內(nèi)部統(tǒng)一、外部協(xié)調(diào)。這是黨內(nèi)法規(guī)制定的重要依據(jù)和基本遵循，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系構建的基本目標。

強化黨內(nèi)法規(guī)制度體系的頂層設計和科學規(guī)劃

黨內(nèi)法規(guī)體系的構建是一項系統(tǒng)工程，涉及黨的領導和黨的工作、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、民主集中制建設等六大領域。根據(jù)黨內(nèi)立法法的要求，法規(guī)體系的構建應當堅持系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌觀念、科學方法，加強頂層設計、科學規(guī)劃。具體而言，要明確法規(guī)體系的基本框架，確立當前與長遠、核心與全局、重點與一般的戰(zhàn)略思路，正確處理法規(guī)的質(zhì)與量、適應性與前瞻性、穩(wěn)定性與靈活性之間的關系。在法規(guī)制度建設中，做到單項建設和全面規(guī)劃相統(tǒng)一，法規(guī)制定與修訂廢止相配合，基礎主干法規(guī)與配套法規(guī)相協(xié)調(diào)，實體性、程序性法規(guī)相配套，立足本土與借鑒域外相結(jié)合。只有理性的設計與實際的努力相結(jié)合，才能夠保障法規(guī)體系完整、要素齊備、彼此銜接、效力統(tǒng)一，形成整體合力。以北京為例，從2014年4月起，北京市委辦公廳按照中辦法規(guī)局的要求，制定了市委黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件年度發(fā)文計劃，為加強市委發(fā)文工作的計劃性，提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設的規(guī)范化、制度化水平做出了有益嘗試。

協(xié)調(diào)好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，要“注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)”。黨要管黨，從嚴治黨，沒有黨規(guī)不行；依法治國，建設法治國家，沒有國法更不行，二者不能相互替代。但是，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是黨和人民意志的反映，二者在本質(zhì)上是一致的。因而，推進依法治國、依法執(zhí)政，建設社會主義法治國家，就必須同時健全、完善國法和黨規(guī)，形成國法和黨規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局。為此，一要厘清黨與法的關系。習近平總書記強調(diào)，“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰”。黨的領導和社會主義法治是一致的、高度統(tǒng)一的，“不存在‘黨大還是法大’的問題”。黨領導立法、保證執(zhí)法、公正司法、帶頭守法。所謂“黨與法不分”、“以黨代法”、“以黨代政”甚至“以黨治國”，與“黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”是根本矛盾的，與堅持黨與法的統(tǒng)一性原則根本背離。二要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制。黨內(nèi)法規(guī)要在遵循憲法、法治原則的前提下，以提升黨的執(zhí)政能力和拒腐防變能力為目標，強化權力的制度制約。目前，中央紀委和中央各職能部門，省、自治區(qū)和直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)必須接受備案及審查，審查其是否符合黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)以及國家憲法和法律。

加強黨內(nèi)法規(guī)的清理工作

習近平總書記強調(diào)：“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導性強。”2013年8月，中共中央發(fā)布《關于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，宣布對黨內(nèi)法規(guī)進行全面清理。對部分內(nèi)容同黨章和黨的理論和路線方針政策相抵觸、同憲法和法律不一致、明顯不適應現(xiàn)實需要、已被新規(guī)定涵蓋或替代的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，予以廢止；對調(diào)整對象已消失、適用期已過的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，宣布失效；對繼續(xù)有效但需修訂的作出修訂。具有法規(guī)制定權的各級黨組織，依據(jù)中央文件精神逐步進行法規(guī)清理，目的就是要使黨內(nèi)法規(guī)體系更加健全，黨內(nèi)法規(guī)配套更加完備，與各項國家法律更為協(xié)調(diào)統(tǒng)一，從而避免各項規(guī)定之間相互齟齬，保證執(zhí)行順暢。例如，近年來北京市對列入清理目錄的1166件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中進行清理規(guī)范，決定廢止321件，宣布失效436件，409件繼續(xù)有效。截止到2015年11月，北京市共有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件503件，為形成內(nèi)容協(xié)調(diào)、配套管用的黨內(nèi)法規(guī)制度體系夯實了基礎。

加大黨內(nèi)法規(guī)自身的創(chuàng)新與銜接

黨內(nèi)法規(guī)的制定應當借鑒和吸收國家立法的原理，明確立規(guī)原則、健全立規(guī)體制、完善立規(guī)程序、改進立規(guī)技術，提高黨內(nèi)法規(guī)建設科學化水平。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，黨內(nèi)法規(guī)的制定應當堅持以《黨章》為依據(jù)，遵循黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動的原則，集中反映中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的政治意志、共產(chǎn)黨人的精神追求，從黨的建設的實際出發(fā)，既注重配套完備，又防止繁瑣過濫，體現(xiàn)科學化。為此，要成立專職機構或組織專門力量，加強黨內(nèi)法規(guī)制定審查備案，完善制定機制，及時發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題。同時，加強黨內(nèi)立法機關與黨外立法機關、立法工作之間的溝通與協(xié)作，加強合憲性、合法性、規(guī)范性審查。通過這些措施，確保黨內(nèi)法規(guī)的銜接，包括單項法規(guī)內(nèi)部銜接，法規(guī)制度之間相互銜接，法規(guī)與黨章的銜接等。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2014年，北京市發(fā)布《黨政機關公文處理辦法》；2015年，市委研究室法規(guī)處共前置審核黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件32件，對文件印發(fā)形式、內(nèi)容合法合規(guī)性提出意見，反饋來文單位和市委常委會承辦處室（會議處）。通過前置審核，提前發(fā)現(xiàn)文件存在的問題及政策突破風險并進行及時提醒、糾正，避免市委紅頭文件“帶病”上報備案，保障法規(guī)制度邏輯自洽、體系統(tǒng)一。

綜上，黨內(nèi)法規(guī)的制定是一個系統(tǒng)工程。《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》為今后五年黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行了全面規(guī)劃和頂層設計，但“綱要”畢竟止于五年的時間規(guī)劃，這可能產(chǎn)生一個五年以內(nèi)和今后長遠時間黨內(nèi)法規(guī)建設的規(guī)劃銜接問題，有可能產(chǎn)生對于黨的建設新領域的法規(guī)建設關注不夠的問題，還有可能因視野偏重于黨內(nèi)，產(chǎn)生對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)同重視不夠的問題。因此，黨內(nèi)法規(guī)今后仍有進一步科學規(guī)劃、不斷創(chuàng)新的拓展空間。我們既要按照《綱要》的指導思想和目標、追求完善的黨內(nèi)法規(guī)體系構建，同時也要用開放、創(chuàng)新的眼光，關注黨內(nèi)法規(guī)的未來發(fā)展問題。

（作者簡介：周悅麗，中共北京市委黨校法學教研部副主任、副教授，北京市政府法治研究中心研究員）

本文來源：《前線》雜志2016年11期。