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　　【提要】中央國家安全委員會已正式成立。下一步，可考慮建立健全國家層面的金融安全審查機制，或將現有的國家安全審查制度擴展到金融領域，建立金融安全評估體系和具體審查標準，以在金融業對外開放的過程中更好地保障金融安全。

　　（原題：美國金融安全審查機制） 

　　在經濟金融全球化背景下，各國金融業都面臨如何既積極又穩妥地對外開放的問題。在我國銀行業對外開放的進程中，近年來也一直面臨著外方從各個層面不斷施加的要求放寬銀行業外資持股比例限制的壓力。

　　國際經驗表明，發達國家在擴大金融業對外開放的同時，也從國家安全角度對外資進入金融領域進行了嚴格的控制。以美國為例，美國外國投資委員會（以下簡稱“外資委員會”）從國家安全角度對外資進入金融領域進行控制。美國的監管法規從審慎監管層面對外資在美國境內投資和設立附屬金融機構規定了嚴格的條件。我國已初步建立外資并購的國家安全審查法規體系和境外戰略投資者投資入股銀行業的監管法規，但缺乏專門的金融安全審查機制。為穩步推進金融業對外開放，根據現階段銀行業對外開放情況，可考慮借鑒國際經驗，建立我國金融安全審查機制，健全金融安全評估制度。

　　美國外資進入銀行業的國家金融安全審查機制

　　美國對于外資進入銀行業進行嚴格的外國投資并購國家安全審查（以下簡稱“國家安全審查”）。

　　安全審查機制的建立及審查對象。美國外資委員會成立于1975年。在成立之初，只負責監控外國投資對國家利益的影響，并無對外資采取強制措施的權力。1988年通過的“埃克森—費羅里奧修正案”賦予美國總統對外資審查與限制的權力，標志著美國國家安全審查制度正式建立。美國2007年《外國投資與國家安全法案》（以下簡稱《法案》）及其實施細則——2008年《外國人兼并、收購和接管規則》（以下簡稱《規則》）規定，要集中審查影響“重要基礎設施”和“關鍵技術”的交易，以及可能導致外國政府或代表外國政府的實體控制某些行業的交易。“銀行及金融業”在“重要基礎設施”范圍之列，外資進入需要經過國家安全審查。

　　安全審查程序。外資委員會的國家安全審查分為4個階段，每個階段都有嚴格的程序和期限規定，整個期限不超過90天 。一是通過申報或通報啟動審查程序。審查程序可通過申報或通報兩種方式啟動。申報是由投資并購的交易方向外資委員會進行主動申請。通報是指一旦委員會的任何一家成員機構認為涉及某行業領域的交易可能損害美國的國家安全，即可提請委員會啟動安全審查。二是初審。外資委員會成員機構對交易進行審查，形成各自的意見后匯總到外資委員會進行綜合評估，決定是否對交易進一步提起調查。三是調查。外資委員會主要圍繞三條標準開展調查：該交易是否涉及到外國人、可能造成外國人對在美跨州經營的美國人的控制；是否有證據表明，對被投資并購的美國人實施控制的外資可能會有損害美國國家安全的行為；有關法規能否保護國家安全。完成調查后，外資委員會向總統提交報告和行動建議。四是總統決定。收到外資委員會提交的報告后，總統主要根據其建議做出決定，并向國會遞交書面報告，說明決定的內容和原因。

　　安全審查機制的變化趨勢。2007年《法案》及其實施細則——2008年《規則》對美國之前的相關制度做了一定修改，本次危機發生之后，成為了美國對外資并購進行國家安全審查的主要依據。與此前的有關審查規則相比，變化趨勢如下：一是增加了審查程序。《法案》增加了申報前磋商機制、緩沖協議環節以及重新審查三道程序。“申報前磋商”是外資委員會鼓勵投資并購交易各方在申報前與委員會進行磋商，這有助于委員會盡早甄別可能涉及的國家安全因素。“緩沖協議”是由投資并購交易方與審查牽頭部門之間就減輕國家安全潛在威脅達成的協議。交易方若同意協議中的條件，外資委員會就會考慮通過對交易的審查。“重新審查程序”是對于已辦理完結的審查，如果發現申報人在審查過程中有做偽證、提供誤導性信息等現象，或者簽署緩沖協議的一方有意違反該協議，且沒有其他補救措施時，外資委員會和總統有權決定對該案件再次進行審查。二是提高了審查的嚴格程度。《法案》規定了準強制性調查情形、強制考慮的審查因素等，并且對涉及外國政府投資的監管更加嚴格。三是免受審查的適用條件更為嚴格，免受審查的范圍大為縮減。外資并購須同時滿足“僅以消極投資為目的”和“所購權益低于10%”這兩個條件，才能免受安全審查。四是增加了外資委員會向國會報告并接受國會監督的要求，加強了國會對審查程序的監管。財政部等部門的負責人須向國會保證通過外資委員會審查的交易不存在國家安全問題。

　　外商投資并購美國銀行的金融監管審查要素

　　外資投資并購美國的銀行須接受兩個層面的審查。一是國家安全審查。如果不能通過該審查，就無需進行其他審查。二是監管部門的審批。根據美國《銀行控股公司法》等，外國銀行凡收購美國境內銀行5%以上股份的必須得到美聯儲的批準。監管部門在審批時主要考慮以下因素。

　　資本和財務。投資并購美國銀行的外國銀行必須具備充足的資本和財務資源，以保證交易的順利進行。對外國銀行收購美國現有銀行使其成為子行的情況，并購方應能為美國子行提供必需的財務支持。

　　并表監管。根據1956年《銀行控股公司法》以及1991年《外國銀行監管加強法》等的要求，外資銀行母國監管當局的綜合并表監管能力（Comprehensive Consolidated Supervision），是美國監管當局對所有外資銀行在美設立分支機構或實施并購等準入事項進行審批時的重要評估要素。

　　競爭因素。根據1960年《銀行并購法》，如果銀行合并引起壟斷或大大削弱競爭力，則對交易不予以批準。據此，監管部門主要審查并購是否會嚴重削弱競爭，即并購對市場集中度的影響（通常采用赫芬達爾指數來衡量），還會綜合考慮市場進入障礙、協同效應與效率等因素來最后決定。美聯儲對銀行并購進行包括反壟斷在內的實質性審查。司法部也設有反托拉斯部門負責執行聯邦反托拉斯法，審查銀行合并或控股公司對銀行整合或收購給競爭帶來的潛在影響。

　　管理資源因素。監管部門要審查投資并購方和目標銀行的管理者資源，包括高級職員、董事和主要股東的“能力、經驗和信譽”。監管部門在審查外資銀行的申請時，還要聯合其他美國聯邦機構（如聯邦調查局等）對外資銀行主要負責人以及其附屬機構的背景等進行考察。

　　信息披露與反洗錢因素。一方面，外國投資方應向監管部門提供有關自身及任何關聯方的信息，匯報其財務狀況以及在美國有運營業務的公司中的持股情況。另一方面，監管部門在準入審核時，要考慮外資銀行是否擁有良好的反洗錢政策措施和內控制度。外國銀行必須遞交的反洗錢專題報表包括：第一，貨幣交易報告。當某一客戶同一天的現金交易額超過1萬美元，須遞交該報告。第二，貨幣票據購買記錄，包括銀行支票、銀行本票、旅行支票和銀行匯票。當某一客戶購買超過一定金額的票據時，須遞交該報告。第三，資金劃撥記錄。當某一客戶的資金劃撥額在一定金額以上，須遞交該報告。第四，可疑活動報告。當發現銀行內部或外部有可疑交易事件時，須遞交該報告。

　　我國國家安全審查制度及金融安全審查現狀

　　我國已初步建立了外資并購的國家安全審查法規體系和境外戰略投資者進入銀行業的監管法規，并在實踐中發揮了積極的作用，但專門的金融安全審查機制仍未建立。近年來，外方從各個層面不斷施加壓力，要求我國放寬銀行業外資持股比例限制。為此，我國可借鑒有關國際做法，考慮在國家層面建立相應的金融安全審查機制。

　　我國國家安全審查法規體系

　　我國已初步建立了國家安全審查法規體系，但審查主要是針對外國投資者并購境內企業的行為，并未涉及外資并購境內金融機構。一是《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）規定，對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，應當按照國家有關規定進行國家安全審查。二是《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》（國辦發〔2011〕6號，以下簡稱《國辦通知》）決定建立“外國投資者并購境內企業安全審查部際聯席會議”，其所確立的審查程序與美國國家安全審查程序相類似，但指出“外國投資者并購境內金融機構的安全審查另行規定”。三是《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》（商務部2011年第53號公告，以下簡稱《商務部規定》）。《商務部規定》要求對于屬于《國辦通知》并購安全審查范圍的外資并購行為，外國投資者應向商務部提出并購安全審查申請；國務院有關部門、全國性行業協會、同業企業及上下游企業認為需要進行并購安全審查的，也可向商務部提出進行并購安全審查的建議。該規定也明確了商務部審查與“聯席會議”審查的銜接程序等事項。

　　我國金融安全審查現狀及面臨的主要壓力

　　一是缺乏專門的國家層面金融安全審查機制。從美國的實踐來看，在國家層面制定國家安全審查機制和在監管層面制定外資入股本國金融機構的金融監管審查應當同時具備。從我國的現行制度來看，在監管層面，銀監會已經就境外戰略投資者投資入股金融業制定了相關規定，并實施監管審核。但在國家層面，我國還未建立以國家安全為核心的對外資進入銀行業的安全審查制度和機制。

　　二是在對外談判中面臨外方放開外資持股比例限制的壓力。根據銀監會《中資商業銀行行政許可事項實施辦法》規定，“單個境外金融機構及其被控制或共同控制的關聯方作為發起人或戰略投資者向單個中資金融機構投資入股比例不得超過20%。多個境外金融機構及其被控制或共同控制的關聯方作為發起人或戰略投資者投資入股比例合計不得超過25%”。近年來，外方通過WTO貿易政策審議、投資協定談判、貿易談判等多個渠道，從各個層面不斷施加壓力，要求我國放寬銀行業外資持股比例限制。面對外方壓力，我國應就外資入股中資銀行有關事項實施國家安全層面的審查，以應對外方的壓力，增強我國在國際談判中的籌碼。

　　三是有關外資銀行母國并表監管的標準有待明確。對于外資進入我國銀行業的行為，實踐中，監管部門對外資銀行母國監管的有效性進行嚴格的審核，但在制度層面缺乏對外資銀行母國并表監管能力的具體要求和審核標準。

　　完善我國國家及金融安全審查制度的建議

　　黨的十八屆三中全會提出，要“設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略等方面，確保國家安全”。目前，中央國家安全委員會已正式成立。下一步，可考慮建立健全國家層面的金融安全審查機制，或將現有的國家安全審查制度擴展到金融領域，建立金融安全評估體系和具體審查標準，以在金融業對外開放的過程中更好地保障金融安全。

　　一是健全國家安全審查制度。第一，建議將國家安全審查的范圍由目前的《國辦通知》中規定的“外國投資者并購境內企業”擴大為“外商投資并購境內企業”，即對外國投資者并購和投資入股我國境內企業行為均進行國家安全審查。第二，建議以立法形式對我國外商投資并購的國家安全審查制度做出規定，可考慮制定專門的外商投資并購國家安全審查法；或者在未來的外資立法中設外商投資并購國家安全審查的專章，并授權相關部門制定實施細則。

　　二是建立金融安全審查機制和評估體系。首先，建議盡快擇機推出由國務院組織協調、金融監管部門和國家宏觀管理部門組成的金融安全審查委員會。對外資投資入股金融業的重大事項進行金融安全審查，評估金融安全整體情況；或在現有的國家安全審查機制中納入對涉及金融安全的投資并購行為進行審查。統籌協調各金融行業的對外開放政策，對同一境外投資主體在銀行業、證券業、保險業的總體投資入股行為及其對我國金融市場、金融體系和國家利益的系統性影響，進行全面的評估。同時，綜合考慮金融安全評價不同維度需要，建立健全金融安全評估體系，以加強對外資入股金融業的反壟斷和安全審查。其次，建議以立法形式對外資進入的我國金融領域的金融安全審查機制做出規定。可考慮在《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》等法規的基礎上，制定統一、清晰和完善的外資進入中國市場的金融安全審查程序要求。再次，對涉及放寬外資持股比例要求的事項，相關金融監管部門應對該事項的必要性、影響和具體做法進行深入、全面的研究，在開展客觀評估的基礎上做出有利于我國金融業發展的應對方案。

　　三是明確金融安全審查的具體標準。可借鑒美國的金融安全審查制度安排和實施情況，從資本和財務因素、監管因素、競爭因素、信息披露與反洗錢因素、管理資源因素、社區服務便利性因素等方面對外資進入我國銀行業進行安全審查。例如，對于監管因素，應明確外資銀行母國并表監管的標準，可加強對世界銀行和國際貨幣基金組織對各國（地區）開展的金融部門評估規劃（FSAP）成果的利用，參照其中《有效銀行監管核心原則》的評估結果來判斷母國銀行監管的有效性。此外，加強與母國監管當局的合作，構建有效統一的監管網絡體系，要求外資金融機構的母國當局對該銀行的國內及海外業務實施并表監管。

　　（作者單位：中國社科院金融所；來源：銀行家）

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