中國該學點什么？透視美國的外國投資委員會
點擊： 作者：佚名 來源：昆侖策研究院編發 發布時間:2016-02-16 09:21:58
【編者按】高喊自由投資的美國，對外國企業進入保持高度警惕，對中國企業海外并購更是深戒嚴防。美國外國投資委員會是對外國公司并購安全審查的最重要關卡。本文介紹了美國外國投資委員會的組成及運作、審查程序、國家安全標準以及對中國企業海外并購的安全審查等，以供參考借鑒。
在2005 年1 月中國聯想集團收購美國IBM 個人電腦事業部和同年7 月中國海洋石油有限公司（中海油）收購美國優尼科石油公司的議案中，美方聲稱這些收購涉及美國法律中的《埃克森-佛羅里奧法案》（Exon-Florio Act），可能會威脅美國國家安全。在這個過程中，一直鮮為人知的美國外國投資委員會（CFIUS，Committee onForeign Investment in the United States）出面進行干預，致使中海油對優尼科公司的收購最終不果。這表明，美國對外國企業進入或并購美國公司一直保持著高度警惕，并將國家安全放在維護國家利益的首要位置。其中美國外國投資委員會扮演著一個不容忽視的重要角色。
美國外國投資委員會的作用及組成
CFIUS 成立于1975 年，是隸屬于財政部、但跨部門運作的政府機構，主要負責評估和監控外國投資對美國國家安全的影響，但其運作詳情一向不對外界披露。
1988 年，為了應對外國企業主要是日本企業的大范圍收購，美國國會通過了修正《199 年國防產品法》第721 條的《?？松?佛羅里奧法案》，該法成為美國規制外資并購、保護國家安全的基本法?！栋？松?佛羅里奧法案》規定，只要有足夠的證據證明外國并購所獲利益會危及美國國家安全，總統就有權力暫?；蛑兄埂Ｍ?，美國總統根據（第12661 號行政命令）賦予CFIUS 執行第721 條款的責任。由此，CFIUS 已經成為審核外國公司并購美國企業安全審查的最重要關卡。
CFIUS 主席由美國財政部長擔任，秘書處設在財政部國際投資局，該局牽頭負責委員會的日常事務工作。委員會最早成立時，成員只有7 個部門的負責人，包括國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、行政管理和預算局長、美國貿易代表和經濟顧問委員會主席等。1993 年，在美國國會建議下，《美國第12860 號行政命令》決定擴大CFIUS成員構成，新增成員包括美國國家科技政策辦公室主任、總統國家安全事務助理和總統經濟政策助理。2003 年2 月，又增加了國土安全部成員，使CFIUS 成員增至12 名。從其成員構成可以明顯看出，CFIUS 可謂是要員云集，位高權重。
在實際運作中，CFRIS 發展出一整套衡量和評估體系。委員會各成員的分工明確、各司其職、各有側重，相互配合，共同履行對外資并購的國家安全審查職責。除財政部外，國防部和商務部發揮著至關重要的作用。國防部國防技術安全局作為委員會的對口機構，在參與委員會工作的同時，承擔著大量部內相關事務的協調工作，它將國防調查局、收購辦公室、國防后勤局等部門對外資并購交易審查的反饋意見，收集、匯總和研究后，向委員會提出國防部的綜合性意見和建議。國際貿易局作為商務部參與部門，具體負責涉及軍民兩用產品和技術出口管制的相關審查。
二、美國外國投資委員會的審查程序
根據721 條款和《外國人兼并、收購和接管的規則》的規定，外資并購的國家安全審查分申報或通報、審查、調查和總統決定四個階段。
（一）申報或通報（Notification／Notice）階段
申報或通報外資并購的國家安全審查可以通過兩種方式啟動：
1.主動申報：申報并購交易方本著自愿的原則，以書面形式向委員會主席提出申報。申報既可以在一項并購交易的進行過程中提出，也可在完成以后提出。
申報的主要內容包括：（1）并購交易的簡要情況，如注冊名稱、交易時間、交易規模、組織機構等；（2）收購方手續合法性，如是否向聯邦貿易委員會提出申請，是否持有商務部頒發的出口許可證等；（3）被收購方是否涉及國防部和其他政府機構機密；（4）收購方和被收購方的相關信息等等。
2.通報啟動：通報委員會任何成員如認為某項并購交易屬于721 條款的調整范圍，且可能對國家安全產生不利影響，即可向委員會主席提交機構通報。委員會主席接到通報后，及時通知并購交易的雙方。
（二）審查階段（Review）
經過交易方的申報或機構通報，即進入審查階段。審查期限為30 天。
委員會對并購交易的審查具體步驟是：各成員機構在接到相關資料后，分發到本機構內各相關部門，由各部門提出具體意見和建議。各成員機構內部在協調綜合各部門建議后報委員會。委員會召集副部長級會議，討論研究是否有充分的理由對并購交易展開調查，如3 個或3 個以上機構表示同意，則報告總統，并正式通知交易各方進入調查階段。
（三）調查（Investigation）階段
委員會經過審查，決定對外資并購提起調查。調查期限為45 天。進入調查階段并購案有兩種情況：一種是根據《國防產品法》2170（b）規定，并購方被外國政府所控制或代表外國政府針對美國公司的兼并、收購和接管，并對美國國家安全利益產生影響；一種是在審查階段未通過審查，并購方不愿撤回申請的案件。委員會完成調查后，向總統提交報告。如果委員會成員就并購交易未能達到一致意見，在給總統的報告中將詳細闡明各種不同的意見，供總統決策參考。
（四）總統決定（PresidentialDetermination）
美國總統在收到委員會的報告后，充分考慮并購涉及國家安全的各種因素，將在門天內做出最后決定。這樣，整個國家安全審查過程最長為90 天。根據721 條款（d）和（e），總統有權決定是否暫停或禁止某項并購交易。另外，根據1992 年修正案，總統作出決定后，無論是否根據條款采取行動，都應立即向國會遞交書面報告，內容包括決定的內容和做出該決定的原因。
在整個調查過程中，除了在行政或司法行動或程序中外，相關信息都將嚴格保密不對外公布。
三、對影響美國國家安全的判斷標準及特點
（一）CFIUS 是否啟動安全審查的判斷標準
是否進入CHUS 審查和調查階段，判斷標準有兩項：一是有充分證據表明該外國機構對收購企業實施控制將威脅到美國國家安全；二是除了美國《國際緊急經濟權力法》（the Inter- national Emergency EconomicPowers Act）外號現有法律規定無法保證提供足夠和適當的權限來保護美國國家安全。在判斷交易的具體企業和產品是否威脅到美國國家安全時，需要考慮如下因素：（1）滿足國防需要的國內產品；（2）滿足國防需要的國內工業的能力和產量，包括人力資源、產品、技術、材料和其他物資和服務的可用性；（3）外國公民對國內工業和商業行為的控制力；（4）該交易將軍事物資、設備或技術銷售到一個支持恐怖主義，或導彈技術、化學和生物武器擴散的國家的潛在影響；（5）該交易在國家安全領域中對美國技術領先地位的潛在影響。
（二）對外資并購審批的特點
CHUS 對外資企業并購敏感行業的美國公司的威懾作用不可低估，在審批過程中，呈現以下一些特點：
1.法律規定原則籠統，為具體執行預留很大空間
721 條款沒有對“國家安全”做出明確的界定，具有很大的彈性和不確定性。如果CFIUS 發覺某項外資并購影響了美國的利益和優勢，他們會憑借敏感的嗅覺，以國家安全、壟斷，甚至以此并購會提高美國失業率等借口而阻止。與此同時，也不乏商業黑手在其中興風作浪，以最終達到對自己有利的結果。
2.CFIUS 成員從各自的角度著力，政府最終獲益相互制衡
CFIUS 各成員從行業利益考慮，對外資并購也經常存在觀點分歧。一般來講，商務部、財政部多從活躍經濟、提高就業考慮，對外資并購相對寬容；而國防部、司法部、國土安全部等則為了減輕其對國家安全方面的顧慮，總要想方設法為外資收購設置障礙。如國防部對于電信業特別是網絡行業的收購管理較嚴。日本電報電話公司（NTT）對美國互聯網服務商Verio 公司進行收購時，CFIUS 要求NIT 必須簽署一項“網絡安全協議”，之后才同意并購。
3.“9•11”以后外資審查范圍擴大化，審查尺度趨嚴
“9•11”以后，美國朝野對國家安全的敏感度提升，對“國家安全”的認定有擴大化趨勢，一些國防以外的行業，如港口、電訊等基礎設施領域以及石油產業也成了外資并購的敏感行業。一些正常的并購，經過媒體負面炒作、相關的業界游說后也成了關注的重點。我中海油收購美國尤尼科公司受阻就是典型的例子。
4.CFIUS 實際操作不多，但產生很強的威懾作用
據統計，CFIUS 很少展開正式全面調查。自721 條款實施以來，截止2005 年2月，委員會共接受通知的案件1520 多起，提交調查的案件僅有25 起。提交美國總統決定的案件更是風毛麟角。但是，這個機構的存在卻產生很強的威懾作用。一旦外資并購國家安全審查進入決定性階段，并購交易的政治風險漸趨明朗，并購方往往選擇放棄并購交易，以求全身而退。2002 年中國香港李嘉誠的和記黃埔公司收購美國環球電訊公司，即在審查程序尚未完成之前主動撤銷了申請。
（三）其他涉及外資并購安全審查的法律及政策
除《?？松?佛羅里奧法案》外，美國涉及對國家安全保護的還有《武器出口控制法》、《國防工業安全計劃法》和《國防授權法》等。而在產業政策方面，除國防領域外，美國對外國在美的投資也設有不少限制，對通訊（電話、電報、電臺、電視）領域、航空（主要是為飛機營運目的進行的直接投資）、秘密政府合同（美國國防部限制外國與美國政府的秘密合同或其他公司參與此類項目）、沿海和內河航運、水電、土地、不動產等方面的投資都有嚴格限制。這些行業禁止外國投資者進入，以防止公共服務和公共利益活動被外資控制。
四、對中國企業海外并購的安全審查
近年來，美國頻頻使用721 條款，對中國海外并購實施國家安全審查。在聯想收購IBM 案中，聯想僅是試圖收購IBM 的個人電腦部門，與《埃克森-佛羅里奧法案》中的“國防需要”、“軍用物資”等并無直接關聯。但是，CFIUS 以維護國家信息安全為由，給予了長達45 天的審查期，致使交易雙方在配合調查上的讓步一退再退。據稱，這些讓步建議包括，阻止共享辦公區內的聯想集團的雇員進入IBM 的辦公樓，把數千名IBM雇員搬遷到其他地方，并且阻止聯想集團了解IBM 的美國政府客戶的名字。也就是說，新聯想既不能在美國的土地上生產PC，更不能從IBM 直接接收美國政府這一最大客戶。從商業利益上考慮，運營成本增加不說，生產銷售也不能實現本地化，極大削弱聯想的競爭力，損失無可估量。
2005 年7 月，中海油與雪佛龍展開對優尼科石油公司的并購戰，其中最重要的兩道監管關是：美國聯邦貿易委員會（FIE）的反壟斷審查以及CFIUS 的國家安全審查。優尼科所占的美國市場份額并不大，而中海油在美國并沒有石油資產。因此，中海油的并購案不存在壟斷問題。但是，在CFTUS 的影響下，美國參眾兩院許多議員認為，中海油的背后是中國政府在操縱，并購的客體又涉及敏感的國家戰略性資源，其中優尼科公司的軍民兩用深海探測技術，因可用于武器試驗，成為國家安全審查最敏感的要害之一。一旦中海油并購優尼科成功，可能會成為美國國家安全的一大隱患。盡管中海油報價超出雪佛龍公司競價約10 億美元，但最終被迫撤回其對優尼科公司的收購要約。截至目前為止，接受CFIUS 的審查建議，唯一一位曾否決外資并購的美國總統是老布什，他于1990 年否決了中國航空技術進出口公司對西雅圖飛機零件制造商的并購。
上述分析表明，美國不僅將國家安全以及保持競爭優勢放在維護國家利益的首要位置，對外國并購美國公司一直保持高度警惕。同時，由于意識形態的分歧，在高技術領域對中國的戒心很重。
附：美國外國投資委員會要求華為解除收購3Leaf
（據：新浪科技）
【2011年2月15日】據國外媒體報道，華為周一宣布，美國外國投資委員會(CFIUS)已正式通知該公司，要求剝除華為在去年5月份在美國收購的一家小型科技公司。
華為表示，如果該公司決定不剝離這家公司，那么外國投資委員會便會向美國總統奧巴馬提出建議，要求解除華為的收購合約。華為美國政府事務副總裁比爾·普盧默(Bill Plummer)表示，華為決定等待美國總統的最終決定，因為美國總統不必完全遵循外國投資委員會的建議。他說，“我們對這次審查高度尊重”，華為愿意通過談判達成一項全面的、可望減輕部分官員擔憂的國家安全協議，退出和剝離將會損害華為的品牌和聲譽。
華為在去年5月斥資200萬美元收購3Leaf。隨后，華為向外國投資委員會申請接受審查。外國投資委員會是美國一個跨部門的委員會，負責評估美國國外企業收購美國企業的交易。外國投資委員會從國家安全的角度評估涉及美國公司的跨國交易，并向美國總統提出建議。不過，美國總統仍可不采納該委員會的建議，并批準相關交易。消息人士稱，一任總統只有2次到3次的機會去否決外國投資。通常情況下，如果提前得知交易會被外國投資委員會反對，那么投資方會放棄投資。
3Leaf是一家位于舊金山灣區的創業企業，所創立的技術允許不同電腦群組一起運作，成為一臺更強大的機器。華為最初并沒有披露這宗200萬美元的收購交易，因為該公司認為自己只是收購了知識產權之類的部分資產，并聘請了3Leaf公司的部分員工，沒有必要披露。但是美國國防部官員知悉這起交易后采取罕見措施，要求華為事后申請外國投資委員會審查。
目前尚不清楚美國總統對華為收購一事做出什么樣的反應。華為已經聘請15名3Leaf員工，擁有3Leaf此前持有的數個專利，并購買了3Leaf的服務器，使該公司避免破產。出于對國家安全的顧慮，美國政府一直阻撓華為在美國市場進行發展和收購，華為在美國的發展一直舉步維艱。華為目前是僅次于愛立信的全球第二大電信設備制造商，該公司去年的營收已達到280億美元。
（來源：昆侖策研究院編發）
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