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           過日子花錢，對家庭來說叫理財，對國家來說就叫財政。無論家庭還是國家，自古以來就有“量入為出”的基本原則，強調(diào)根據(jù)收入來決定開支的限度，但仔細分析一下，對這條原則也不能機械地理解和執(zhí)行。

量入為出

“量入為出”的出處是《禮記•王制》，它提出國家必須實行財政管理，每年的年底，糧食收獲完了，宰相要根據(jù)當年的收成情況來確定第二年的支出安排，即“冢宰制國用，必于歲之杪，五谷皆入然后制國用，用地小大，視年之豐耗”。

這種預算安排與現(xiàn)代財政管理在順序上有所不同，這種安排強調(diào)“國用”對應的不是本年度“豐耗”，而決定于上一年度，這與當時的收入水平和結(jié)構(gòu)有關(guān)。《禮記》是西漢戴圣所作，但所講的是秦漢以前的禮儀，是春秋戰(zhàn)國甚至更早的制度，那時還處在原始農(nóng)業(yè)階段，糧食不僅是家庭的主要收入，還是國家的主要儲備，國家的財政安排都圍繞著糧食來進行，所以只能先“收”后“支”。

對于支出的原則，《王制》提出 “以三十年之通制國用，量入以為出”，也就是要做好統(tǒng)籌計劃，既考慮豐年，也要考慮饑年，“三年耕，必有一年之食”，每3年儲備起1年的支出，以30年為周期的話，就可以儲備起10年的支出了。

強調(diào)儲備也與當時的生產(chǎn)力水平有關(guān)，在農(nóng)業(yè)技術(shù)還很落后的情況下，完全靠天吃飯，“天有不測風云”，常有“兇旱水溢”，如果沒有足夠的儲備，遇到自然災荒就無法度過。《王制》說“國無九年之蓄曰不足，無六年之蓄曰急，無三年之蓄曰非其國也”，按照這個說法，平時如果沒有儲備起3年的“國用”，連國家都不配稱，有了充足的儲備才能“民無菜色，然后天子食，日舉以樂”。

所以，最早的“量入為出”在操作中“入”與“出”其實并不相等，一般情況下“入”要大于“出”，以保證特殊情況下“出”可以大于“入”，入不敷出的情況是不存在的。這個理念既通俗易懂，又符合長期以自然經(jīng)濟為主導的農(nóng)業(yè)社會的具體情況，同時它也與儒家文化的義利觀、財富觀、價值觀相契合，所以成為各個朝代制定財政政策的核心原則。

量出為入

但是，也有人對“量入為出”提出過質(zhì)疑。

這是因為，對一個國家來說，支出結(jié)構(gòu)一旦形成，就會在一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，而收入由于受自然因素的影響而會經(jīng)常發(fā)生波動，如果能按照“以三十年通制國用”的原則平衡收入，這個矛盾將會緩解，但管理者往往更看重眼前和即期利益，當收入大幅度增加時往往忘記了儲備的重要性，當收入銳減時，只能用殺雞取卵、涸澤而漁的辦法增加收入，古代王朝興衰的周期律，從經(jīng)濟學角度看，其實就是這個道理。

漢初經(jīng)過數(shù)十年的休養(yǎng)生息，國家經(jīng)濟得到恢復和快速發(fā)展，財政收入大增，漢武帝面對不斷增長的國力，想到的不是把財力儲備起來，而是激發(fā)起了向外擴張的雄心。經(jīng)過連年的對外征戰(zhàn)，國家財政吃緊，為增加收入，漢武帝推出了均輸、平準、鹽鐵官營等一系列強化經(jīng)濟控制的政策，以保持收入的增長，因“收”而“支”最后變成因“支”而“收”，陷入惡性循環(huán)，是漢朝由盛而衰的一個重要原因。

片面地理解和執(zhí)行“量入為出”可能造成理念的異化，或者成為某種行為的借口。所以，有人提出了另一種理念，根據(jù)支出的多少來決定收入，即“量出為入”。

據(jù)《史記•平準書》記載，漢高祖時就曾提出過“量吏祿、度官用，以賦于民”，即先核定支出，再根據(jù)支出決定稅賦征收的多少。《平準書》沒有進一步說明這項政策是如何操作的，考慮司馬遷寫作《平準書》的主要動機在于批評漢武帝時期的經(jīng)濟政策，因而漢高祖有沒有真正推行過“量出為入”無法斷定。

唐德宗時，楊炎任宰相，時值安史之亂后，經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重破壞，大量人口流亡，一直實行的均田制、租庸調(diào)制等經(jīng)濟政策難以為繼，國家財政形勢異常嚴峻，楊炎推行了兩稅法等一系列重要經(jīng)濟改革措施，在財政管理上也進行了改革，提出“凡百役之費，一錢之斂，先度其數(shù)而賦于人，量出以制入”，通過核定支出確定收入標準，避免濫收濫支。

幾十年后，著名文學家元稹也任宰相，他對楊炎的“量出為入”思想作了進一步發(fā)展，提出“自國家置兩稅已來，天下之財限為三品，一曰上供，二曰留使，三曰留州，皆量出以為入，定額以給資”，同時還提出“受財以輕費”，不僅強調(diào)“量出為入”，還強調(diào)“量力而行”。

但這只是少數(shù)人的觀點，同樣在楊炎之后做過宰相的陸贄就認為，“入”始終是有限的，而“出”很難控制，不加節(jié)制的“出”遇到了有限的“入”就會出現(xiàn)不足，造成“常賦不充，乃令促限，促限才畢，復命加征，加征既殫，又使別配，別配不足，于是榷算之科設，率貸之法興”，所以仍應該堅持《王制》所講的“量入為出”。

量出制入

中國整個古代時期，雖然也有不少人提出過“量出為入”的理念并付諸實踐，但一直到清末之前，財政管理的主流思想都是“量入為出”，這種局面到晚清和民國時期徹底發(fā)生了改變。

清代末年，隨著國門被列強打開，中國淪為半殖民地半封建社會，國家財政也出現(xiàn)了嚴重困難，在收入增加不多支出卻暴增的情況下，“量入為出”無法繼續(xù)。

除一般性財政支出外，晚清以來，還增加了對外賠款以及額外軍費等巨額開支，對清政府來說，兩次鴉片戰(zhàn)爭、鎮(zhèn)壓太平天國起義、甲午戰(zhàn)爭所耗費的銀兩難以計數(shù)，戰(zhàn)爭賠款更加驚人，僅1901年簽訂的《辛丑條約》所規(guī)定的賠款就高達4.5億兩，相當于當時清政府3年的財政支出。

在此情況下，財政預算只能“量出制入”，有人認為“量出為入”就是“量出制入”，但從字面上理解，“量出為入”多少還有“量力而行”的意謂，而“量出制入”更強調(diào)了人為和被迫，“力”可行時得辦，不可行時也得辦。支出好算，增加收入就困難多了，具體的辦法有三個：一是借債，包括內(nèi)債與外債；二是加稅，不斷增加稅賦科目和征收標準；三是濫發(fā)鈔票，貨幣貶值。

清政府一開始沒有官辦銀行，所以只能在前兩項上“下功夫”。據(jù)統(tǒng)計，僅甲午戰(zhàn)爭到辛亥革命這10多年的時間，清政府就先后借外債12億兩，仍無法彌補的虧空就強硬攤派到各省，通過增加苛捐雜稅去解決。

北洋政府時期，軍閥割據(jù)，中央政府的法令難以通行全國，大量稅收被軍閥截留，但這時已經(jīng)有了可以印發(fā)鈔票的銀行，北洋政府除繼續(xù)大肆對外借債外，又通過大量發(fā)行貨幣解決財政難題，造成了貨幣貶值和通貨膨脹。

國民黨執(zhí)政的民國政府將借債、增稅、貨幣貶值三種辦法用到了極致，通過輪番使用，使內(nèi)外債高企、苛捐雜稅多如牛毛、通貨膨脹異常嚴重。

均衡管理

無論是“量入為出”還是“量出為入”，或是對經(jīng)濟民生極具破壞力的“量出制入”，站在任何單一的立場，看來都無法解決復雜的財政管理問題。

西方早期財政管理思想中，也認同“量入為出”的理念，如亞當•斯密提出有限、“廉價”政府的觀念，指出政府應該厲行節(jié)約，應“量入為出”，政府預算的不平衡都是因為計劃不周所造成的。后來市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，對財政的職能定位有了新的思考，如凱恩斯認為財政政策過于穩(wěn)健將減少社會總需求，損害公共福利，所以他提倡用赤字財政代替財政穩(wěn)健，也就是“量出為入”。

凱恩斯主張的核心是國家對經(jīng)濟進行干預，而財政、稅收就是干預經(jīng)濟的最有力手段，通過國家干預，可以使經(jīng)濟在短時期內(nèi)得到快速發(fā)展，這尤其適用于大規(guī)模經(jīng)濟危機來臨時，所以其主張在二戰(zhàn)之后被很多國家采用，形成了國家壟斷資本主義。

但是凱恩斯的主張也有明顯弊端，由于過多地關(guān)心短期效果，往往忽視了長期效應，有些為短期效果所推出的措施對長期發(fā)展不僅效果不明顯，甚至還有負作用。另外，這種“量出為入”的政策仍然無法有效地解決抑制政府發(fā)展沖動的問題，在缺少有效制約的情況下，往往形成為追求短期業(yè)績而好大喜功，不顧財政的承受能力。

說到底，“量入為出”“量出為入”更多地適合于家庭理財，一個國家的財政管理具有更多的復雜性和制約因素，也承擔著更多的職能和使命，不能用一句簡單的理念來概括，更不能片面理解和異化。國家財政管理的體制必須與國家的經(jīng)濟形態(tài)相適應，不同時期的財政管理原則取決于不同階段經(jīng)濟社會發(fā)展對財政的需求，都不應該一成不變，2000多年用一種理念管理財政是不正常的。

應該把“量入為出”與“量出為入”的思想結(jié)合起來，不要把它們看作一對矛盾，而要吸收其中的有益之處：“量入為出”強調(diào)了量力而行，不要脫離實際做不可能的事；“量出為入”強調(diào)了積極作為，不要因循保守、怠政懶政。

在財政管理中，既要尊重客觀現(xiàn)實，又要發(fā)揮主觀能動性，通過預算管理實現(xiàn)財政收支均衡，在社會總供給大于社會總需求時，適當增加財政支出，反之則減少財政支出。同時，還要按照社會公平原則和市場效率原則安排好財政支出，優(yōu)化資源配置，發(fā)揮財政手段在促進經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。

文章來源：《中國發(fā)展觀察》2016年第5期