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         【編者按】：本文提出中國政治體制的一個新的概括：“六權分工”，即黨中央的領導權、全國人大的立法權、國務院的行政權、人民政協的協商權、最高人民法院和最高人民檢察院的司法權、中央軍委的軍事權六項國家權力的分工體制。具體而言，中國是否“威權體制”？六權分工架構如何？與“三權分立”有何不同？鄢一龍老師在本文中作出詳細解答。

1中國是“威權體制”嗎？

 “威權主義”是西方政治學分析中國政治體制的主流概念，但是這一理論 “分辨率”卻很低，近代以來，中國政治體制已經巨變，但都被籠統地歸為威權主義體制。將中國體制視為威權體制的修正版并未提高這一理論的解釋力，反而出現了眾說紛紜的現象，多達幾十個的不同限定語，本身就反映了這種刻舟求劍式思維方式的困境。與“威權主義”密切相關的是“政黨-國家”（Party-State）的理論（或稱為“黨國體制”、“黨政體制”）。

 “威權主義”與“黨國體制”的理論都將黨外在于國家并掌握著國家，從實證意義上，這并不符合中國權力的實際架構與實際運作，從規范意義上，也使得黨領導權的合法性與規范性不能夠在國家公共權力規范中加以說明。

這兩類文獻實際上都未能把握住中國共產黨的雙重屬性，從政黨引導與組織功能來看，中國共產黨是一個先鋒性政黨，而從國家政權組織來看，中國共產黨承擔著國家領導權的核心國家機構。

本文提出中國政治體制的一個新的概括——“六權分工”，即黨中央的領導權、全國人大的立法權、國務院的行政權、人民政協的協商權、最高人民法院和最高人民檢察院的司法權、中央軍委的軍事權六項國家權力的分工體制。

 “六權分工”概念認為黨的領導權并不外在于國家權力，而是作為國家權力的核心組成部分內在于國家權力。中國共產黨作為國家的創制者，建國過程是一個黨國體制，但是當共產黨從革命黨向執政黨轉變，其所掌握的領導權力就轉變為公共權力，其執政權力的合法性來源就從武裝革命奪取政權轉變為其為人民服務的能力與績效，并受到成文與不成文的憲政架構制約。共產黨各級委員會作為國家核心權力機關，它掌握的權力是公共權力，從這個意義上，它當然是“國黨”，而不是“黨國”。

威權主義與黨國體制都認為黨壟斷了國家權力，而“六權分工”概念認為黨的權力只是國家權力的核心部分，而不是整體，它需要與其他性質的國家權力來共同組成完整的國家權力架構，它的整體性并非由于壟斷所有權力，而是由于其需要對不同權力進行統合，而這種統合能力又是分工體制的基礎。

2六權分工架構

 “六權分工”是中國實際政治權力架構，相互之間有橫向分工和縱向分工。黨的領導權處于縱向權力分工的最頂層，對整個國家發展方向起到引領功能，對其他五項國家權力具有支配和統合的功能。全國人大的立法權處于縱向權力分工的第二層，它也是一項統合性權力。行政權、協商權、司法權、軍事權處于縱向權力分工的第三層，在黨的領導下分別履行自身職權，并受到立法權的制約與監督。（見圖1）

圖1：中國的六權分工政治體制

以“五四”《憲法》制定與黨的八大召開為標志，我國正式確立了“六權分工”架構，隨著文化大革命的爆發，六權分工架構遭到了破壞。改革開放之后，我國重新恢復并不斷完善六權分工體制。（見表1、表2，點擊可放大查看）

表1 中央政治局委員分布結構（十一屆-十八屆）

說明：本表系作者根據各屆政治局委員名單和分工整理。跨系統同時任職的計數時按照比例分配，例如一名同時擔任行政系統與人大系統職務的政治局委員，兩個系統分別統計0.5。

表2 十一屆--十八屆中央委員人數及其六權分布

3六權分工vs.三權分立

中國六權分工體制并非根據一個理想模型設計，而是長期實踐探索，是從中國土壤中生長出來的政治體制，是經過長期歷史檢驗證明有效的政治體制。

“六權分工”是與三權分立不同的政治權力配置原則，它是分工原則而不是分立原則。主要在于兩類的職能分工。首先，橫向職能上的分工，不同的權力性質是指其所承載的不同國家職能；其次，縱向職能上的權力分工，大權與小權的分工，這種分工也包含著支配與被支配的關系。

與三權分立的各個權力分支有不同的合法性來源不同，權力分工體制基于整全的國家權力授權。盧梭認為現代民主的達成是“公意”的實現，西方的民主理論與實踐都表明，這種不可分割的公意，不論通過聚合式民主，還是協商民主都難以得到有效表達。中國政治權力分工制的基礎是黨的領導權，是對中國共產黨和全國人民代表大會進行了“整全”的主權授權，從而避免了主權的裂解然后在此基礎上進行黨領導下的權力分工。或者按照孫中山的表述是權能分治，政權和主權是統一的，分工主要是在治權方面。

▲美國三權分立示意圖

權力分立體制是通過將權力分開，并相互制衡，來實現野心對野心的對抗，基本目標是為限制國家權力以避免其作惡，但卻對集體行動構成了制約，因此被稱為靜態的制度架構。權力分工體制是通過權力的統合、交叉來實現權力之間的相互分工與配合，從而更高效地實現公共職能，基本目標是有效配比國家權力以促進其實現共同體的善。

六項權力分工體制，既有分工又有配合共同推進共同體的善。黨的領導權關鍵在于決策，恰恰是要指明方向、提出目標、設計路線圖；協商權使決策更加科學化、民主化；立法權將黨代會提出的目標和路線圖，轉化為國家目標和國家意志；行政權和軍事權落實黨的決議與國家法律；司法權提供法治保障。

權力分立體制設想權力可以截然分開，從職能、人事兩條途徑，實現權力的分置。實際上難以截然分開，行政權力、立法權力和司法權力相互交疊的地方眾多。權力分工不將權力徹底分開而是承認權力之間的交叉與協調。首先表現為權力按照集體領導與分工負責的方式運行，雖然各有權力分工，但是這種分工由必須受制于集體領導，重大決策都是集體做出，各權力系統運行受到集體領導機制的監督。其次，權力職能之間相互交叉，黨政權力之間難以分開，其他各種權力也多有交叉。最后，人員在不同系統橫向流動，不同權力的系統的公職人員都屬于干部體系，可以跨部門的調動。

不同職能之間并不相互對立，而是在一個統馭全局的中心權力之下進行各自的分工，是以合作為目標的分工。這種權力交叉也是有效相互監督的前提，正是權力的交叉提供了權力相互介入的環節，使得監督成為可能。

與三權分立相比，六權分工制具有效率優勢，由于黨的領導權提供了國家權力統合的功能，不同國家權力之間可以形成合力，而不會陷入三權分立體制下的議而不決、決而不行的。

任何政治體制都需要解決如何避免權力腐化的問題，三權分立通過分權制衡來避免權力的腐化，而對于六權分工不是通過制衡而是通過監督來避免權力腐化，中國正在試點建立統一與相對獨立的國家監察體制，就是要進一步加強監督。

世界上沒有普遍適用的政治模式，任何政治體制都要與發展階段、歷史傳統、政治文化等現實國情條件相適應，六權分工體制也仍然有許多有待完善之處。國家制度構建如同蓋房子，“非大壞不更造”，中國已經過了打地基的階段，不再需要劇烈的“革命”，更不需要追求那種空泛的政治出軌的幻想，而是需要堅持根本政治體制毫不動搖，不斷加以改革和完善從而形成更具優越性的政治體制。

作者簡介  鄢一龍，清華大學公共管理學院副教授，清華大學國情研究院副研究員。兼任中信改革發展研究院研究員、中央社會主義學院高端智庫特邀研究員、北京市團校客座教授。從事五年規劃的政策研究與學術研究，承擔執行國家、有關部委及地方 “十一五”規劃、“十二五”規劃、“十三五”規劃多項重大課題，在五年規劃評估、思路設計、規劃定位、規劃理念等方面做出持續政策貢獻。出版我國首部從治理角度研究五年規劃的專著，首部五年規劃編制過程的專著，發表多篇五年規劃（五年計劃）引用量最高的學術論文，被多篇該領域文獻綜述列為代表性學者。從事中國道路、制度與中長期戰略研究，探索中國學術話語構建。出版多部相關著作，提出了目標治理、六權分工、集思廣益決策等新理論概括。撰寫數十篇內參報告，多篇受到國家領導人批示。受邀為多個部委授課，提供相關政策咨詢。指導多名研究生，其中數篇碩士學位論文獲評優秀學位論文，擔任《中國國情與發展》、《國際發展前沿》等課程授課教師。

原文發表于《清華大學學報（哲學社會科學版）》2017年第1期，有刪節。圖片來自鄢一龍副教授和網絡。