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【導語】地方政府招商引資造假，公眾早有耳聞。不過，江蘇省淮安市的一些基層政府，在造假手段上頗有創新精神：它們和港澳商人合作，從中介那里借來美元，以招商引資款的名義打入設立的企業賬戶，隨后以工程款、設備款等名義把錢還給出資方，每組織100萬美元投資，地方政府付給中介17萬左右的人民幣。據報道，淮安市有31家基層政府涉嫌參與此類事件，涉及金額近30億元人民幣。鄉鎮政府招商引資為何越來越沒有底線？

▲ “花錢買外資”，是鄉鎮違規招商引資最惡劣的表現形式

江蘇省淮安市買外資一共花了多少錢，目前尚無結論。不過，從媒體的報道中可以管窺。2010年，該市公布的實際利用外資為10.5億美元，而九三學社中央經濟委員會副主任龔震在專門赴當地調研后“保守估計”，當地2010年至少5億美元到賬外資是買來的，買外資一年花銷至少8500萬元人民幣。

2011年和2012年，淮安實際利用外資數額繼續增加，增幅分別為54.1%和30.9%。據媒體報道，2012年，該市鄉鎮普遍是1000萬-2000萬美元的到賬外資任務，如果這些鄉鎮有1000萬美元的外資是買來的，按照每100萬美元，16萬人民幣的成本計算，僅中介費一項，就要花160萬。

淮安市王營鎮關于外資引進的會議紀要，明確寫明每引進100萬美元，獎勵16萬人民幣

更令人擔憂的是，買外資并非淮安獨有。2015年，一位香港商人在接受《第一財經日報》采訪時表示，由于地方政府引進外資不擇手段，已經形成了相應的市場。一些機構專門提供外資注冊，向地方政府收取費用，“買外資的成本也是從當年的每百萬美元注冊資本4萬～6萬元人民幣的成本，一路上漲，目前地方政府買外資的綜合成本，很多地方已經達到了每百萬美元注冊資本30萬～40萬元人民幣。”

過去，我們也曾聽過一些政府招商引資的“丑聞”：有的重獎招商人員，有的給予企業“超國民待遇”，實在完不成，有的地方政府則讓企業重復簽約，或者修改數字，把幾千萬的投資美化成幾億……這些招商引資辦法有的不公，有的違規，有的作假，但如果這些投資到位，企業順利開工，多少還能拉動地方經濟，當地民眾有可能獲益。

相形之下，基層政府“買”外資的做法，不僅無法拉動經濟，還讓財政還雪上加霜，直接損害當地民眾的利益。這樣的招商引資可謂徹頭徹尾的惡行。

▲ 鄉鎮政府招商引資違規不斷，離不開上級政府的“配合”

江蘇省淮安市部分鄉鎮政府買外資一事，被很多評論者當作扭曲政績觀的新危害。鄉鎮官員的政績觀需要反思，但他們之所以敢冒違法犯罪的風險造假，更和上級政府對招商引資的態度有關。

一方面，自上世紀90年代來，招商引資成了地方政府的頭等大事，為了讓鄉鎮政府完成招商引資任務，縣級政府對鄉鎮常采取“一票否決”“離崗招商”甚至“末位淘汰”等非常手段，如淮安市淮陰區就曾在2012年提出，“上半年完成有獎勵，下半年完成不獎不罰，年底完不成一票否決”等要求。

在這種情況下，不完成任務，意味著烏紗帽不保。于是，“只問結果不問手段”成為很多鄉鎮政府的行事策略，違規出臺優惠措施，搞重復簽約這樣的數字游戲，甚至花錢買外資，不足為奇。

招商引資效果越來越差，一些鄉鎮政府開始使用各種手段

另一方面，鄉鎮工作免不了省、市政府的實地檢查，如果檢查嚴格，數字游戲并不難被發現，對鄉鎮政府也是威懾。然而，對鄉鎮政府的檢查，卻常因上級政府的“配合”難有實效。

國務院發展研究中心信息中心主任趙樹凱曾這樣總結基層政府迎接檢查的方法：“在應對自上而下的檢查中，地方存在一種規律性現象：如果是省里來檢查，市、縣、鄉、村都緊急動員起來, 共同應付；如果是市里檢查, 縣、鄉、村則都緊急動員起來, 共同應付。比如省里檢查時, 市里有關部門就會提前探情況, 向下邊的縣提供某些檢查信息、應付方法的‘公共服務’，當市里來檢查時, 縣里有關部門就為鄉鎮提供這樣的服務。”

縣級政府對鄉鎮又壓又護的態度很好理解：高壓之下，鄉鎮政府才可能完成任務，鄉鎮完成任務，自己的任務才能完成；鄉鎮完成任務的水平就是自己完成任務的水平，因此對于招商引資中的問題自然“睜一只眼閉一只眼”，甚至還要幫他們通過檢查。

江蘇省淮安市基層政府“買外資”被立案偵查，可謂偶然。2013年，中國人民銀行反洗錢中心監測發現，2012年1月至2013年1月期間，淮安及周邊地區20余家公司大量外匯頻繁異常結匯，涉嫌跨境地下錢莊違法犯罪活動。結果，涉及31個基層政府涉案金額30億元。歷時兩年（2010年-2012年）的大案浮出水面。

2013年4月7日，江蘇省公安廳下達的《關于核查淮安紅遠帽業公司等多家企業非法結匯線索的通知》

▲ 在鄉鎮政府公司化的背景下，鄉鎮政府招商引資違規不足為奇

趙樹凱曾用“基層政府公司化”這一概念，來解釋基層政府在經濟發展中的行為邏輯。他認為，“基層政府公司化”集中表現為政府以追求經濟增長，特別是財政收入為最高動力。GDP是這個公司的營業額，財政收入則是這個公司的利潤，政府的公共服務責任退居其次。

實際上，“基層政府公司化”也可以解釋鄉鎮政府在招商引資中的違規或造假行為。為了吸引投資，完成目標，嚴格監管下的著名企業也會造假，美國有雷曼公司財務造假，德國有大眾汽車尾氣排放數據造假，日本有東芝公司虛報利潤……為了完成目標，公司化的鄉鎮政府自然也有違規或造假的可能。

與普通公司相比，它們違規還有獨特的優勢。首先，由于上級政府的“配合”，鄉鎮政府所受的監督遠少于普通公司。其次，鄉鎮政府擁有公司不具有的強制力，如果和當地民眾利益一致，公司化還可能給民眾帶來福利的改善；但假如跟當地民眾的利益不一致，政府公司化的結果首先是要保證公司利益的最大化，與“公司”利益無關的東西都會統統靠邊站。

一些鄉鎮官員的表現，則更像毫無責任感的職業經理人。為了“業績增長”，鄉鎮官員會違規給予企業各種優惠，引進污染企業；誰都知道買外資不可持續，納稅人的錢在白白打水漂，但為了完成短期目標，他們還是會選擇買外資。

這也是買外資會在全國開花，并形成產業鏈的原因所在。

▲ 減少違規招商引資，可以從免除鄉鎮的招商投資職能開始

地方政府招商引資出現問題，并不是對招商引資這一理念的否定。即使最發達的市場經濟國家，也高度重視引進外資，很多國家都有高層次的國家投資促進機構和政策體系，如日本的通產省、韓國的經濟企劃院也會為本國制定招商引資的策略，美國在實施“再工業化”的過程中，就采取了一系列的財政、稅收、土地等優惠政策措施。

然而，這些國家的投資機構主要致力于投資環境的打造，為企業提供服務，或者制定國家層面的招商引資策略，不會像中國這樣把招商的具體金額分配到各個鄉鎮，讓招商引資成為各級地方政府的“主業”。

毋庸諱言，中國地方政府公司化在經濟發展的過程中發揮了積極作用。但在今天，它招商引資的作用在減弱，弊端卻日益顯露：

除了違規和數據作假，公司化的基層政府常將各種資源用來發展經濟或完成任務，沒有為農村提供公共服務的動力和能力；他們本身也被卷入社會經濟的沖突中，成為利益相關者甚至是沖突發生的根源；政府無力滿足基層民眾對公共服務和公共物品的需要，難獲支持。

現在，對地方政府在經濟發展中的作用，人們還有爭議，但鄉鎮政府不該被強迫承擔招商引資的任務，已漸漸成為共識。實際上，2015年底，上海從年初的試點，擴大到所有街道都取消了招商引資職能，目的就是為了更好的完成公共服務職能。而當年上海市GDP增速為6.9%，在與全國平均水平持平。

上海市取消對街道的經濟指標考核，方便基層政府做好公共服務和管理

結語

在招商引資的過程中，公司化的鄉鎮政府，既有違規的意愿，也有違規的能力。要改變著一點，直接免除鄉鎮政府的相關職能，可能比政績觀教育更有用。