農業部長韓長賦：土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創新
點擊： 作者：韓長賦 來源：光明日報 發布時間:2016-01-28 08:44:29
習近平總書記指出，改革前，農村集體土地是所有權和經營權合一；搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，這是我國農村改革的重大創新；現在，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。他強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。深刻理解習近平總書記的重要論述，落實十八屆五中全會的部署要求，科學設定、正確詮釋“三權分置”的科學內涵，加快構建落實“三權分置”的政策體系，保障土地經營權有序流轉，是當前深化農村改革面臨的重大實踐和理論課題。
一、深刻認識“三權分置”創新的重大意義
“三權分置”是實踐探索的產物，是家庭承包經營制度適應經濟社會發展要求而不斷變革創新的結果，它孕育于中國國情，著眼于解決現實問題，具有深厚的實踐依據、豐富的創新內涵和重大的政策意義。我們要結合我國農村改革與發展的實踐，面向實現農業現代化和全面建成小康社會的目標要求，全面把握“三權分置”的演進脈絡和重大意義。
（一）“三權分置”創新了農村土地產權制度，拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式。
農村土地集體所有是我國憲法明確的基本經濟制度。改革前，農村集體土地所有權和經營權合一，土地集體所有、集體統一經營。改革開放初期，根據當時主要依靠人力畜力勞作的農業生產力實際，我們實行了家庭聯產承包責任制，逐步確立了集體土地所有權和農戶土地承包經營權“兩權分離”的制度框架，賦予農戶長期而有保障的土地使用權，調動了廣大農民生產積極性，實現了解決溫飽問題的基本目標。現階段，隨著工業化、城鎮化深入推進，農村勞動力大量進入城鎮就業，相當一部分農戶將承包土地流轉給他人經營，承包主體與經營主體分離，從而使承包經營權進一步分解為相對獨立的承包權和經營權。截至2015年年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%。實行集體所有權、農戶承包權和土地經營權“三權分置”，是對農村土地產權的豐富和細分，新的制度安排堅持了農村土地集體所有，強化了對農戶土地承包權的保護，順應了土地要素合理流轉、提升農業經營規模效益和競爭力的需要。可以說，“三權分置”創新了農村土地集體所有制的有效實現形式，在中國特色農村土地制度演進史上翻開了新的一頁。
（二）“三權分置”豐富了雙層經營體制內涵，展現了我國農村基本經營制度的持久活力。
以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度。改革開放以來的實踐證明，這一制度既維護了農村土地的集體所有制度，又賦予了承包農戶相對獨立的承包經營權利，通過農村土地的“兩權分離”，促進了集體統一經營、農戶承包經營“統和分”兩個層次的形成。近年來，隨著大量農村勞動力轉移和人口遷移，2億多承包農戶不斷分化，家家包地、戶戶務農的局面發生變化，催生了專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等各類新型經營主體，形成了集體擁有所有權、農戶享有承包權、新型主體行使經營權的新格局，實現了“集體所有、農戶承包經營”的雙層經營逐步向“集體所有、農戶承包、多元經營”轉變。在新格局下，“統”的層次從過去單一的集體經濟，向集體經濟、合作社、社會化服務組織、龍頭企業等多元化、多層次、多形式的經營服務體系轉變；“分”的層次從單一的傳統承包農戶，向普通農戶、家庭農場、專業大戶等多元經營主體共存轉變，兩方面共同構成了立體式復合型現代農業經營體系，提高了農業生產經營的集約化、專業化、組織化、社會化程度，為農村基本經營制度注入了更加持久的活力。
（三）“三權分置”順應了發展適度規模經營的時代要求，為中國特色新型農業現代化開辟了新路徑。
鄧小平同志曾經指出：中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。改革開放初期，以按人口平均承包、農戶家庭經營為特征的“兩權分離”制度安排，既打破了大鍋飯、調動了農民生產積極性，又保障了各個農戶的基本生存發展權利，兼顧了效率和公平，支撐我們解決了十幾億人口的溫飽問題。在當前的新形勢下，一方面，農業適度規模經營成為可能，而且發展要求迫切；另一方面，承包地的就業保障功能雖有所弱化但仍發揮著重要的托底作用。現階段深化農村土地制度改革，既要注重效率，也要注重公平，既要考慮農業問題，也要考慮農民問題，要著眼于推進農業現代化，促進農地資源優化配置和適度規模經營發展。實行“三權分置”，在保護農戶承包權益的基礎上，賦予新型經營主體更多的土地權能，有利于促進土地經營權在更大范圍內的優化配置，提升土地產出率、勞動生產率和資源利用率。這為加快轉變農業發展方式，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的中國特色新型農業現代化道路開辟了新的路徑。
（四）“三權分置”是中國特色“三農”理論的重大創新，為實現城鄉協調發展、全面建成小康社會提供了新的理論支撐。
農業、農村和農民問題，始終是中國革命和建設的根本性問題。新中國成立以來，我們堅持農村土地集體所有制并不斷探索其有效實現形式，就是為了探索一條適合中國國情的發展道路，確保廣大農民群眾共享經濟社會發展成果，避免兩極分化，實現共同富裕。
這是中國特色社會主義的本質要求，也是農民積極投身現代化建設的強大動力。“三權分置”繼承了“兩權分離”制度安排的精髓，實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業，讓流出土地經營權的農民增加財產收入，讓新型農業經營主體實現規模收益，也有利于農村勞動力合理流動，促進新型城鎮化，實現城鄉、工農、區域協調發展，因而是充滿智慧的制度安排、內涵豐富的理論創新，具有鮮明的中國特色。“三權分置”極大地豐富了黨的“三農”理論，體現了中國特色社會主義的強大生命力和理論魅力，為全面建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢提供了“三農”領域新的理論與制度基礎。
二、科學把握“三權分置”的基本內涵與目標要求
“三權分置”作為重大的理論和制度創新，內涵豐富。習近平總書記指出，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、農戶承包權、土地經營權三者之間的關系。科學把握“三權分置”的豐富內涵，要著眼于加快實現農業現代化和統籌解決好“三農”問題，總結實踐經驗，明確目標要求，明晰權能關系，搞好頂層設計，積極探索多種實踐形式和路徑。
（一）正確把握“三權分置”的目標要求。
理論創新的目的在于指導實踐。“三權分置”創新產生于農村土地承包實踐，服務于農業經營制度創新與農業現代化建設。推進“三權分置”，目的是通過落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業經營機制，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，加快實現農業現代化。
落實“三權分置”，要看準方向、認準路子，防止上岔道、走彎路，為發展現代農業、保持農村穩定奠定堅實的農地制度基礎。重點要把握好四個“有利于”：要有利于維護農民權益，通過明晰“三權”權能邊界、權能關系，維護農民集體、承包農戶、土地經營者等各方權益，最大限度地發揮農地的經濟、社會、生態效益。要有利于發展現代農業，堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，促進土地經營權有序流轉，發展多種形式適度規模經營，提升農業現代化水平，增強農業國際競爭力。要有利于促進城鎮化發展，強化對農民土地承包權益的物權保護，健全覆蓋城鄉居民統一的社會保障體系，讓農民放心流轉土地、安心進城落戶，推進以人為核心的新型城鎮化進程。要有利于農村社會穩定，堅持農村土地集體所有，確保農民平等享受土地承包權益，發揮社會主義公有制的優越性，實現共同富裕，促進社會公平正義。
（二）準確把握“三權”權能邊界和相互關系。
把握“三權分置”的內涵，首要任務是明確界定所有權、承包權、經營權的權利邊界，以利于各項權能獨立行權，充分發揮各自獨特效用。集體所有權的核心是處置權，集體通過行使所有權，可以控制和約束其他權利的不規范行使；農戶承包權的核心是財產權，在社會保障水平較低的情況下，承包權是其最基本的生活保障，經營權的流轉不能影響農戶承包地的財產權益；土地經營權的核心是收益權，其創新要義在于優化土地資源配置，實現“農地農民有、農地農業用”，既促使提升土地產出率，又保障務農者的勞動效益和收入水平。同時，從中國農村土地制度的演變歷程看，所有權、承包權和經營權在“三權分置”中位于不同的權格，既有層層派生的關系，相互間也存在一定的獨立性，要準確把握“三權”關系，促進形成集體所有權、農戶承包權和土地經營權相互銜接、大體均衡、同等保護的格局。
始終堅持集體所有權的根本地位是處理好“三權”關系的前提。農村土地集體所有權是承包權和經營權的基礎和本位。土地制度無論怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。“三權分置”下，集體所有權要得到更加充分的體現和保障。農戶承包權的獲得、轉讓、互換、繼承、退出等權能的行使，應體現農民集體的意志；土地經營權的使用和流轉，農民集體享有知情權和監督權，防止毀損、閑置和浪費土地資源。特別是在承包權人轉移進城而流轉經營權的情況下，更要強化農民集體對土地使用的監督權，保護農地資源用于農業，維護集體土地權益。
嚴格保護農戶承包權的財產權益是處理好“三權”關系的核心。作為集體經濟組織成員的農戶，依法享有土地承包權，這是集體所有權的具體實現形式，也是農村基本經營制度的根本。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他主體經營，但不論承包土地經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農戶家庭。“三權分置”下，對承包農戶特別是轉移進城的農民而言，要最大限度地保護和體現其承包土地的財產權益。
充分發揮土地經營權的要素功能是處理好“三權”關系的重點。土地經營權是土地作為農業生產要素功能的直接體現。實施“三權分置”的重要目的，就是更好用活土地經營權，實現土地資源的優化配置，有利于規模經營和現代農業發展。“三權分置”下，土地經營權的行使，要確保不改變土地集體所有的性質，并接受農民集體和承包農戶的監督；土地經營權權能的設置，要以不改變農戶家庭承包地位為前提，不損害農戶承包權益；土地經營權權能的完善，要便于新型經營主體集中集約利用土地從事農業生產，充分發揮其農業生產要素功能。
（三）積極探索“三權分置”的多種實踐形式。
在實踐中，我國各地資源稟賦、經濟社會發展水平、人地關系等方面的差異，催生了多元化的經營主體，這些主體與土地三權之間的不同結合關系又表現為實現規模經營的不同路徑和形式。如珠三角地區探索以土地承包經營權入股、集體統一經營的土地股份合作制；上海松江探索引導農戶將土地經營權流轉給村集體，統一整理后再發包給有經營能力農戶的家庭農場制；湖北沙洋探索農戶承包權不變、協商交換經營權，小塊并大塊，實行“按戶連片”耕種制；四川崇州探索以土地經營權入股合作社，農戶、合作社、職業經理人和專業服務組織共同經營的“農業共營制”；河南商水、山東濟寧探索土地經營權主體不變，農戶通過市場購買服務，委托專業服務組織、合作社全托管、半托管開展農業生產經營等，都是“三權分置”的有效實現形式。總結各地實踐，實質是通過土地經營權流轉或共享，形成土地集中型、服務集中型兩種基本規模經營形式。
通過土地經營權流轉形成土地集中型規模經營。在務工機會較多、專業化趨勢明顯、大量農村勞動力基本或完全脫離農業的城市郊區和發達地區，農民愿意流轉土地，土地承包權和經營權直接分離，實現土地要素集聚和規模連片經營。這種路徑選擇，打破了傳統的土地細碎化、小農分散經營的格局，為農業規模化、集約化、專業化生產奠定土地要素基礎。通過這種形式的“三權分置”，培育專業大戶、家庭農場、農業企業等新型經營主體，可以解決“誰來種地”的問題。
通過土地經營權共享形成服務集中型規模經營。在青壯年勞動力大量外出、留守老人和婦女又不愿意完全放棄土地經營權的廣大地區，通過土地股份合作、土地托管半托管、聯耕聯種等形式，實現土地經營權在兼業農戶、新型主體之間的共享，發展以服務集中為特征的農業規模經營。這種路徑選擇，解決了單家獨戶無法使用大型農機具、與市場對接難等問題，在不流轉土地經營權的前提下，有效提升了農業社會化、組織化生產經營水平。通過這種形式的“三權分置”，培育專業合作社、新型農業社會化服務主體，可以解決分散經營下“地怎么種好”的問題。這種以社會化服務帶動承包農戶和服務主體共享經營權的規模經營形式，在現階段具有更廣闊的前景。
十八屆五中全會明確要求，發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用。從“三權分置”的實踐形式看，無論是土地集中型，還是服務集中型，都要堅持多種形式和適度規模，用適度規模經營引領農業提質增效，引領技術裝備改造升級，引領農民持續增收，引領農業競爭力不斷增強，走中國特色農業現代化道路。
三、落實“三權分置”的工作舉措和政策保障
創新農業經營體系，放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，是一項政策性很強的工作。實施“三權分置”，既要考慮制度演進的內在邏輯，又要考慮外部環境的影響，著力優化各項制度保障和扶持政策。要通過有序開展試點示范、大力推進政策與制度創新，建立健全相關政策保障體系。
（一）健全農地管理制度體系。
落實“三權分置”，基礎是對各項土地權利權屬的明晰、確認，目的是優化農業資源配置。當前需要推進三個方面制度性建設。
建立歸屬清晰、權責明確的農村土地權屬確認、登記、管理體系。重點是搞好農村土地承包經營權確權登記頒證工作。這項工作正在穩步推進，全國已有2300多個縣（市、區、旗）開展了試點，涉及2.4萬個鄉鎮、38.5萬個村，完成承包耕地確權登記面積4.7億畝。要按照中央要求，堅持進度服從質量，高標準嚴把關，厘清集體與農戶之間的土地關系，真正讓農民吃上“定心丸”，放心流轉承包地，為“三權分置”順利推進創造前提條件。
構建流轉順暢、保護嚴格的土地經營權市場交易體系。目前，村有服務站點、鄉鎮有流轉中心、縣市有交易市場的流轉服務體系初步形成，縣（市）級以上土地流轉交易市場達到1324個，鄉鎮土地流轉服務中心達到17268個。下一步，要促進流轉市場規范運行，強化信息發布、政策咨詢、合同備案、價格評估、糾紛仲裁等服務機制，引導土地經營權更多地通過公開市場流轉，促使農地資源在更大范圍內得到優化配置。
健全程序規范、便民高效的農地使用監管體系。要立足于保護耕地資源、保障糧食安全、維護農民權益，強化各級政府在土地流轉中的監管責任。加快健全工商資本租賃農地監管和風險防范機制，建立工商資本租賃農地上限控制、分級備案、審查審核、風險保障金、事中事后監管等制度。同時，要強化農地用途監管，防止耕地經營“非糧化”傾向，嚴厲查處違法“非農化”行為。
（二）構建培育新型農業經營主體的政策體系。
實施“三權分置”，涉及多元農業經營主體的培育。既要充分考慮普通農戶的利益，切實維護好他們的土地承包權；又要考慮到構建有利于新型主體發展的體制機制，鼓勵科學種田、種地養地，防止掠奪式經營。為此，要努力提高普通農戶經營水平。幫助普通農戶采用先進科技和生產手段，增加技術、裝備、資本等生產要素投入。大力發展多種形式的社會化服務，引導普通農戶加強聯合與合作，提升農業經營的專業化、組織化和集約化水平。大力培育多元化農業經營主體。培育以家庭成員為主要勞動力，以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化適度規模經營的家庭農場。引導農戶通過承包地入股等方式開展專業合作、參與農業產業化經營。鼓勵工商資本參與適合企業化經營的現代種養業環節，投資開展土地整治和高標準農田建設，開發農村“四荒”資源。大力培育新型職業農民。不斷完善新型職業農民培育、認定、扶持政策體系，打造高素質現代農業生產經營者隊伍。推動農業領域創新創業，制定和完善財政、金融、戶籍、社保等激勵政策，吸引大中專畢業生、退伍軍人、返鄉農民工等人才從事農業生產經營。
（三）健全促進適度規模經營發展的政策措施。
實施好“三權分置”，發展多種形式的適度規模經營，健全農業支持保護制度至關重要，要在投入、補貼、金融、保險等方面發揮政策支持的導向和激勵作用。要加大政府對農田基礎設施建設的投入力度。充分發揮財政投入在土地整理、農業基礎設施建設等方面的主體作用。借鑒國際經驗，拓寬“三農”投入渠道，探索采用PPP（政府與私人合作建設基礎設施）、基建貸款貼息、政府購買服務等多種方式，帶動金融和社會資金更多投向農業農村。創新引導適度規模經營的政策支持機制。健全農業補貼向規模經營主體傾斜機制，開展進城農戶有償退出土地承包權試點，鼓勵土地向新型經營主體流轉和集聚，鼓勵將土地確權、互換并地與農田基礎設施建設相結合，建設連片成方、旱澇保收的高標準農田。健全有利于規模經營發展的金融扶持政策。通過金融機構、產品、服務創新，面向規模經營主體設立大額、中長期貸款，給予利率優惠和財政貼息，開發資金互助、信用合作、融資租賃、土地經營權抵押擔保、互聯網金融等多種金融業務，滿足不同規模經營主體的多樣化需求。建立適應規模經營主體需求的保險政策。實現農業政策性保險在主要產業、主要品種全覆蓋，探索開展產量保險、價格保險、收入保險等新型保險產品試點，降低新型經營主體的經營風險。探索建立財政支持的農業大災風險分散機制，支持規模經營主體積極參與組建多種形式的農業互助保險組織。
實踐探索推動制度創新，新制度引領新發展，這是中國農村改革發展的基本規律。我們要深刻領會習近平總書記關于“三權分置”的重要論述，貫徹落實中央要求，及時總結各地實踐中的好做法、好經驗，強化對“三權分置”理論內涵的深度研究；結合實際，著眼長遠，及時完善相關政策和工作部署，推進“三權分置”依法有序發展，充分發揮其在解決“三農”問題、全面建成小康社會中的重要作用。
（作者系農業部部長；來源：光明日報）
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