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        【導讀】: 華為再遭美國商務部調查，折射出近年來中國企業屢遭美國安全審查的困局。華為究竟觸動了美國哪根神經，才使得其屢次遭受帶有“原罪”懲罰式的特殊待遇？以華為為代表的中國赴美企業屢陷“安全審查困境”，中美經濟摩擦背后，究竟存在怎樣的政治動因？

據《紐約時報》6月2日報道，美國商務部已對全球最大電信設備服務供貨商華為發出傳票，要求其提交有關向古巴、伊朗等五國出口或再出口美國技術的有關信息，以確認其是否違反美國出口管制相關規定。

再陷“調查門”，給華為在美業務拓展再次蒙上陰影。這距離任正非雄心壯志地表示“總有一天我們會反攻進入美國”僅過去不到半年，使人不禁心生唏噓——無論在全球其他地區市場如何高歌猛進，華為在美國的行走之路卻始終艱難，其多次收購活動均因美國“國家安全風險”折戟。

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2008年，華為與貝恩資本曾試圖聯合并購3Com，但卻遭美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the U.S.，以下簡稱“CFIUS”）以國家安全理由否決；

2010年8月，華為與美國電信商Sprint洽談的電信合同，被認為將對美國公共和私人部門客戶（包括軍方）構成“重大風險”，因此被告知不得參與合同競購；

2010年10月，華為試圖收購3Leaf的專利技術再次被CFIUS以國家安全理由否決；

2011年美國眾議院情報委員會就華為、中興涉嫌“威脅美國國家安全”事件進行全面調查；

2012年美國眾議院發布報告，認定華為和中興對美國造成國家安全風險，并且可能已經違反美國的法律；

2013年，美國總統奧巴馬簽署法案，要求美國政府相關部門不得私自購買信息技術系統，尤其要對中國IT設備正式評估。

以上事件嚴重制約了華為在美國市場的拓展進程。

據市場分析機構GFK報告顯示，華為在西班牙市場份額為12.4%，意大利市場份額為10.9%，在比利時、瑞士、新西蘭、澳大利亞等多個國家和地區市場份額均在前三名之列。然而，華為在美國市場仍舊步履艱難。由于出口美國的設備普遍需要經過美國官方監督并通過國家重點實驗室的安全檢查，大幅增加其交易成本和時間成本。

重要的是，這種帶有政治色彩的調查使與華為進行合作具有更多不確定性。美國眾議院情報委員會主席邁克.羅杰斯甚至在公開場合建議美國私有公司不要與華為和中興這兩家公司做生意。

迄今，四大電信運營商威瑞森電信（Verizon Wireless）、斯普林特(Sprint)、美國電話電報公司（AT$T Corporation）和德國電信T-Mobile美國公司都沒有使用華為的設備。

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對華為事件，美國國際戰略研究中心的詹姆斯 路易斯曾說過一句話直指本質：“無論公平與否，只要有理由懷疑有可能改善（中國的）網絡作戰能力，美國人就不愿讓一家中國企業進入其通信網絡。”

當前中國正在進行的經濟結構調整中，信息通信技術居于優先發展的重要地位，并且近年來我國通信技術產業始終保持兩位數的增長率，成為中國經濟發展的亮點。這使得美國認為其在該領域的全球領先地位正受到來自中國的威脅。而華為、中興的迅速成長，無疑更增添了美國對中國這個“假想敵”的疑慮。

從目前來看，美國用來阻礙中國企業赴美投資最慣常使用的手段就是聲稱其國家安全遭受威脅。美國CFIUS的國家安全審查制度中規定國家安全涉及四個關鍵領域：一是關鍵性基礎設施；二是關鍵技術；三是關鍵地點；四是國有企業和國有資本。其重點審查對象是有外國政府背景的企業和資本，涵蓋范圍非常廣泛，不僅包括所有權層面的國有企業，還包括外國政府對企業所能施加的實際影響，即“控制”標準。

此外，外國政府對該企業提供具有優惠性質的財政激勵也被納入衡量因素。例如，美國政府一直聲稱華為具有軍方背景，就是為了凸顯其對國家安全形成威脅。

除此之外，美國政府還指控華為之所以能夠迅速壯大，是因為中國國有銀行給予其過于優厚的信貸優惠，這些都是美國國家安全審查制度中需要加以考慮的方面。

出于保障國家安全目的的審查制度原本無可厚非，但是問題在于美國常利用該制度將商業競爭政治化。該制度中幾個重要概念：“關鍵基礎設施”“關鍵技術”“關鍵地點”“國有企業和國有資本”定義寬泛且具有一定的開放性，衡量標準很大程度上取決于CFIUS的主觀認定。近年來的實踐表明，CFIUS的運作過程并不十分透明，裁決結果的公正性和一致性有待商榷。

這使得中國赴美投資遭遇美方日益嚴重的政治因素的困擾，尤其中美兩國間博弈和競爭態勢日益彰顯，美國國內保護主義勢力抬頭，中國企業赴美投資的不確定性進一步加劇。

華為究竟觸動了美國哪根神經，才使得其屢次遭受帶有“原罪”懲罰式的特殊待遇？以華為為代表的中國赴美企業屢陷“安全審查困境”，中美經濟摩擦背后，究竟存在怎樣的政治動因？

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始于上世紀80年代的“去工業化”，造成美國實體經濟與虛擬經濟嚴重失衡，至2008年，美國制造業占GDP的比重僅為11.5%，較1980年的20.9%下降了近一半。而在2010年，中國制造業產出占全球19.8%，高于美國19.4%，成為制造業產出最高的國家。

金融危機發生后，美國對此進行了深刻反思，并得出結論：制造業是國家保持經濟活力的根本，對國家繁榮和人民就業最為關鍵。為重振經濟、降低失業率、解決制造業面臨的問題，鞏固和強化核心競爭力，美國進行了層次分明的“再工業化”戰略框架部署，明顯具有弱化中國制造業優勢的意圖，將對我國制造業的發展產生重要影響：

首先，美國勞動密集型海外生產基地逐漸從中國轉移，例如耐克、阿迪達斯、微軟等公司先后關閉了其在中國的工廠。據中國商務部網站統計數據顯示，美國對華直接投資規模從2008年的29.4億美元逐漸降至2015年的25.9億美元，降幅達11.9%。

雖然其主要目的在于削減生產成本，但同時一定程度上降低了我國制造業在GDP中的比重，進而削弱我國作為全球最大制造業國家的地位。而且，撤資的同時必然伴隨大規模裁員，從而對當地就業造成影響；

第二，在戰略性新興產業領域，凸顯中美兩國競爭關系。一段時期以來，我國制造業驚人的發展勢頭主要基于“人口紅利”，以粗放式發展的勞動密集型產業為主，與在科技領域居于世界領先地位的美國有很大互補性。但隨著國內生產要素價格普遍上漲，這種位于價值鏈低端的中國制造利潤空間不斷受到擠壓，使得傳統發展模式難以為繼。

2008年金融危機之后，我國也同樣深刻認識到轉變經濟發展模式和調整生產結構刻不容緩。中國政府出臺了“十大產業振興計劃”和“戰略性新興計劃”，強調須加快體制機制創新，加強關鍵領域和重要環節的技術改造，夯實發展戰略性新興產業的基礎。可見中美兩大國同期所出臺的戰略計劃目標具有相當程度的一致性，尤其制造業重點發展領域上有很大重疊性，兩國在戰略性新興產業領域逐漸凸顯出更多競爭性。

美國一直自信是世界科技領先者，即便制造業受到中國追趕，但在航天航空、生物醫藥、核技術、信息通訊等領域依舊具有較大優勢。然而，華為近年來發展勢頭驚人，作為世界通信巨頭，其專利研發能力直逼美國。據世界知識產權組織發布的公告，2015年華為以3898件專利蟬聯企業排名榜首。

不久前，華為起訴三星侵犯其知識產權事件成為全球輿論焦點，這是中國智能手機制造廠商對業界全球領先者首次提起的重要訴訟，對美國勢必也造成了不小的觸動。因此，美國近日再次對華為加以阻擊并不出乎意料，反映出兩國間在新興產業制造領域的摩擦和競爭進一步加劇。

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2013年，中國貨物進出口總額為4.16萬億美元，成為全球第一貨物貿易大國。2015年，我國對外非金融類直接投資創下1180.2億美元的歷史最高值，同比增長14.7%，實現中國對外直接投資連續13年增長，年均增幅高達33.6%。

截至2015年末，中國對外直接投資存量首次超過萬億美元大關，延續了2014年雙向投資規模接近平衡的趨勢，且對外直接投資量增速依舊快于吸收外國直接投資流入量。由此，作為世界上最大的發展中國家，我國不僅保持著投資東道國大國的地位，更成為世界上重要的投資母國。

中美兩國間經濟實力相對消長局面、尤其中國以制造業為代表的實體經濟迅猛發展，引起美國嚴重關切，成為美國保護主義愈演愈烈的導火索之一。

在貿易領域，中國出口至美國的商品科技含量不斷提升，越來越多涉及高精尖領域，中美兩國商品的知識產權摩擦逐漸增多。2010年以來美國對華發起的“337調查”，針對制造業出口產品的比例逐漸上升，遍及電子、通信、化工、機械、輕工等多個行業。與此同時，對華技術貿易的出口管制也愈發嚴格。美國前商務部長馬里奧·曼庫索曾直言不諱地說，美國對華出口管制有兩大目的，其中之一就是幫助美國企業在與中國企業的競爭中取得優勢。

在金融領域，美國就人民幣匯率問題屢次向我國施壓，多次指責我國通過“操縱匯率”獲得不正當競爭優勢，意圖削弱我國產品的成本優勢。

在投資領域，進入21世紀以來，一方面由于政策層面逐漸開放，另一方面則是順應國內市場商業現狀的變化，中國企業越來越多地成為綠地投資和海外并購的投資者。隨著傳統發展模式的式微，獲得技術和開拓高附加值產品的市場成為企業投資的重要動因。進入美國市場收購高新技術、品牌、分銷渠道以及其他戰略資產可以大幅提升企業競爭力。

與此同時，美國健全的制度環境和高素質的產業工人有助于提升全球運營效率。對于握有大量資本的中國企業而言，無疑具有很強的吸引力。

面對中國龐大的經濟規模和日益活躍的中國跨國企業，美國的“平和心態”難以保持，開始以維護產業安全和國家經濟安全為由，對中資企業在美國市場上的并購和其他運營行為進行嚴格審查。華為的遭遇就是一個典型案例。

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解局：中國赴美投資企業如何應對美國安全審查？

面對中國企業進軍美國市場過程中所遭遇的各類“國家安全”障礙，筆者認為應從以下幾方面加以應對：

企業層面

首先，在赴美投資之前，須盡可能熟悉美國的政治和文化生態，充分研究企業在美國市場設立和運營相關的實體規則和程序。根據自身特點，謹慎制定投資策略，避免因不了解對方游戲規則而遭受損失。

第二，赴美企業在運營過程中，須嚴格遵守當地法律法規，包括環境、勞工權利等各項規定。與此同時，應增強本土適應能力和公關能力，與美國公眾和當地監管部門保持良好溝通，避免因互信不足而造成誤解和沖突。

第三，當遭遇美方以各類安全理由提出調查或者訴訟時，要有主動面對的信心和慎重應對的智慧，配合當地機構的調查和取證，積極應訴，選擇合適的訴訟策略，用法律武器捍衛自己的權利。

切忌不可因膽怯放棄應訴而失去美國市場，助長對方任意以此類理由“嚇退”我國企業的勢頭。在這方面，中國三一集團與美國政府最終就風電項目達成全面和解，為我國赴美投資企業樹立了良好典范。

國家層面

首先，應為赴美投資企業提供全面的信息支持。

目前，商務部每年發布《對外投資合作國別(地區)指南》，每兩周左右發布《國別貿易投資環境信息半月刊》，列舉了包括美國在內的國家和地區的投資環境和涉華貿易壁壘，較為系統和全面，也具有一定的時效性，但互動性還有所欠缺。對于投資者面臨的具體投資困難，未必能夠提供具備針對性和操作性的解決方案。建議全國各省市應設立專業的投資咨詢公司，可以和當地實力較強且對赴美投資有專門研究的國內外律所進行合作，能夠為我國有意進入美國市場的企業提供包括各類信息在內的咨詢意見。

第二，應對赴美投資企業提供良好的保險機制。

保險險種應在認真調研總結的基礎上，針對美國各類政策壁壘和政治干預較為頻繁的特征，進行相應設置，為企業在因“安全調查”遭受的損失提供適當防護。

第三，應對赴美投資企業提供國家外交層面上的適當支持。

在發生類似華為屢次遭遇各類國家安全理由的調查時，在正確識別對方政治干擾意圖的基礎上，國家外交層面應與美方就具體事件進行磋商，一方面為我國赴美企業主張合法權益提供強大的國家支持力量，另一方面對美方任意歧視和干預我國企業合法經營的行為表示抗議，并尋求雙方協調解決爭議立場的可能性。

實際上，中國更多高科技企業向美國投資將惠及美國民眾，動輒發起針對中國企業的突擊式調查，給中國企業在美方運營制造障礙，有損于雙方經貿關系的良好發展，也會傷及美國自身。美國多年來奉行嚴格的出口管制制度，事實上極大地妨礙了美國企業的全球競爭力，并影響投資者在進行“選址”時的決策行為，不利于美國實體經濟的恢復。

第四，努力提升制定投資相關國際規則的話語權。

作為全球第二大經濟體和重要的投資輸出國，我國在全球投資規則制定中應發揮更大的作用。當前正在進行的中美雙邊投資協定談判既是挑戰，也是契機。雙方都有針對彼此的核心訴求。

美方急欲擴大我國投資市場準入，設置以“準入前國民待遇加負面清單相結合”的談判前提；我方則對我國企業動輒遭遇美方以“國家安全”為由設置的政策壁壘和政治干預表示關切。談判應盡可能敦促美方進一步明晰國家安全審查制度的內容和范圍，提升審查過程的透明度，適當加強投資者母國的參與度。除中美雙邊投資協定之外，我國在包含投資規則的區域性乃至全球性的國際制度談判中，逐漸提升自身話語權，加強對海外投資者的保護。

中美雙方無論在全球制造業的發展格局、經貿領域的規則制定和全球治理話語權的競爭上，最終仍舊是國家權力和國家利益的較量。就目前來看，雙方在經貿、政治、外交乃至軍事安全領域，短期內的分歧不可避免。

但中美兩國作為世界上最大的發展中國家和發達國家，其經濟地位決定了雙方必須就如何管控分歧尋求解決之道。

因此，對兩國來說，都應避免短視，以長遠的眼光和懷抱全局的視野，以積極和建設性的姿態來妥善處理爭議。這無論對于兩國人民而言，還是對地區和世界的穩定和發展，都具有非同反響的意義。

新興市場投資者的逐漸崛起以及全球產業價值鏈的日趨復雜都是不可阻擋的發展潮流，美方應重新評估其國家經貿領域的安全政策。即便需要對市場作出一定的限制，也應放在更為合理、合法、公正和透明的框架內進行，避免過多被國內政治因素綁架，導致兩國國內民族主義和歧視立場上揚，將事態進一步擴大化。

作者：復旦大學國際問題研究院柯靜、復旦大學亞太區域合作與治理研究中心汪遒

原標題：任正非剛說一定要反攻美國，華為就被設局懲罰：美國針對中國太明顯！