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  楊東平，21世紀教育研究院院長

我今天討論的主題是關于中國教育不平等的新問題，其中兩個主要的問題，一個是農村教育問題，另一個是留守兒童問題。

一、農村教育需要底部攻堅

中國的農村教育在最近十幾年發生了巨大的變化，千年未有之大變局。主要原因就是學齡人口大幅度減少和大規模的人口流動，小學生人數從1999年的1.3億人下降為2009年的1.0億人，下降了25.6%。2011年，城鎮人口常住人口比例達54%，但城鎮戶籍人口僅為38%。這兩“大”造成了第三個“大”，就是大規模的撤并義務教育階段的學校。吉林、內蒙古、黑龍江、青海、山西的教學點減幅達到80%以上。在一些西部地區，一個縣原來有300所學校，撤并以后是30所，造成農村學生上學遠、上學難、上學貴、校車事故、流失輟學、留守兒童等等一系列新的問題。      

針對上學遠的問題已經展開了一系列的調查。2012年國家審計署調查的1185個縣中，有833個(占70%)縣的學校平均服務半徑有所增大，初中、小學的服務半徑平均達到8.34公里、4.23公里；特別是西部地區270個縣的初中、小學服務半徑平均達到14.35公里和6.09公里，上學路成為非常艱難的道路。農村家庭教育負擔顯著增加，據2012年21世紀教育研究院在十省農村中小學的抽樣調查，農村初中生的年均教育支出包括住宿費、伙食費、交通費，為1911.5元。  

在這個過程中，農村學校的面貌也發生了很大的變化，出現了三種特別值得關注的農村學校：城鎮地區的大規模學校和大班額、農村寄宿制學校，還有農村小規模學校。這三類學校的問題各不相同，都很突出，非常值得關注。

在城鎮地區的大班額和大規模學校，班級規模大到難以想象的程度。尤其在河南、安徽、湖北這些人口密集的地方，100人以上的班額非常普遍。河南周口地區的一個初中，平均班額120多人，最后一排的學生只能站著上課。 

國家把寄宿制學校作為解決上學遠的主要辦法。2011年農村寄宿學生總數達到2907.6萬人（小學987.8萬人，初中1919.8萬人），農村中小學生寄宿率總體達到26．6％，農村初中生總體寄宿率達52.88％。16個省初中生寄宿率超過了50％，6個省超過60%，廣西初中寄宿率甚至達到88.03%。西部12省區明顯高于全國。2011年西部農村義務教育階段學生寄宿率達到34.30%，初中學生整體寄宿率達到62.36%，小學生寄宿率達到19.65%。  

寄宿制學校同樣存在一些實質性的問題。 

（1）低齡寄宿：盡管教育部要求三年級以后才能寄宿；但事實上三年級之前開始寄宿的小學生已經非常多，累計比例高達55.4%。低齡寄宿隔斷了自然的親子關系，在很大程度上取消了家庭撫養和教育的功能；但也有好處，就是有利于為“留守兒童”提供監護和生活保障。  

（2）西部農村寄宿制學校生活設施不足、條件簡陋，問題十分突出。      

（3 ）營養健康情況差。有幾個調查顯示，寄宿制學生的平均身高比走讀的學生要低4厘米。     

（ 4 ）對學業成就的影響。調查顯示，寄宿制學生的學業成就明顯低于走讀的學生，在小學階段尤為顯著。   

（ 5 ）情感、心理、安全的問題，留守兒童遭遇的校園欺凌更多。      

在鄉鎮以下還有很多村小和教學點，學生低于200人的農村的小規模學校。農村小規模學校由于地處偏遠，教師和教育設施更難到達，所以質量低下，屬于小而差的狀態，但是如果把它撤掉就會造成學生的輟學。  

最近這些年，國家有一系列“底部攻堅”的措施，?；荆a短板。包括2014、2015年一號文件，2014年初《全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件的意見》，2015年5月《鄉村教師支持計劃（2015-2020年）》，2015年11月《打贏扶貧攻堅戰的決定》，2015年11月《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》。中央財政投入2000億元左右，地方政府4000億，用三至五年補齊農村教育“短板”，其中有6項重要任務是：保障基本教學條件、改善學校生活設施、辦好必要的教學點、妥善解決縣鎮學校大班額問題、推進教育信息化、提高教師隊伍素質。       

農村的薄弱學校到底有多大的面呢？我們現在有一個定量的數據。薄改項目覆蓋的地區包括1100個縣（中國一共有2800多個縣，占農村地區54%的縣），40%的學校，33%的學生。這個薄弱的底部的范圍比我們原先估計的20%的概念還要大得多。

二、兩個新的教育邊緣化群體

在大規模人口流動和城市化進程中，出現了兩個新的教育邊緣化群體，就是流動兒童和留守兒童。其實他們是一個群體，都是農民工的孩子，能夠跟隨父母進入城市的叫流動兒童，沒有條件進入城市的叫留守兒童。這兩個群體的教育問題各不相同，都有待制度化的解決。

留守兒童的基本情況

據全國婦聯2013年發布的研究報告，全國有農村留守兒童6102.55萬，占農村兒童的37.70%，占全國兒童的21.88%。全國農村流動兒童達2877萬，兩者之和約占全國兒童總數的三分之一。

留守兒童占農村兒童比例，重慶、四川、安徽、江蘇、江西和湖南等省份已超過50%，湖北、廣西、廣東、貴州已超過40%。近20%的務工父母在兒童1歲前外出，其中30%在兒童出生1-3個月外出。兩歲孩子留守比例最高，為44.1%，隨后開始下降。

近1/3的留守兒童與祖父母一起居住，10.70%的留守兒童與其他人一起居住。此外，有3.37%的農村留守兒童單獨居住，類似于野生動物的狀態，是處于最危險境地、最值得關注的困境兒童。

公益組織“上學路上”發布的《 中國留守兒童心靈狀況白皮書（2015）》顯示，有15.1％的留守兒童，即近1000萬的孩子一年到頭（包括春節）見不到父母。如果保證不了每3個月見一次，孩子對于現在生存狀況的焦慮，即“煩亂度”會陡然提升。女生的“煩亂指數”還有“迷茫指數”均普遍高于男生。留守帶來的心靈創痛在女孩那里無論是深度還是持續度會更加明顯。

 在女童保護項目的調查中發現，14.4%受訪教師身邊發生過兒童遭遇性侵害。

第二代留守兒童已經成為問題。最近有些報道，在廣西、云南有很多初中畢業生，甚至未畢業生就低齡結婚，其實他們都是留守兒童。結婚后馬上就生育，把孩子交給老人，自己出去打工。

流動兒童的基本情況

截止2010年11月，全國17歲以下流動兒童數量達3581萬，占兒童總數的13%。其中城鎮流動兒童數量3106萬，占城鎮兒童總數的25%。廣東?。?span lang="EN-US">408萬人）、浙江省（280萬人）、江蘇?。?span lang="EN-US">214萬人）、山東?。?span lang="EN-US">194萬人）和四川?。?span lang="EN-US">191萬人）分列流動兒童總數的前五。在大城市中，以上海為例，流動兒童要占到學齡人口的43%。

我們現在對流動兒童的制度安排，首先關注的是義務教育，流動兒童接受義務教育是納入政府視野的，有一個基本的制度性安排，就是“兩為主”的政策：即以流入地城市為主，以公辦學校為主。流動兒童在流入地入讀公辦學校的比例，2010年為69%；2013年約為80%。但這是一個平均數，在流動兒童最為集中的大城市，這個問題更復雜一些。

流動兒童的義務教育問題，最重要的變化是2014年以來，隨著國家對特大城市人口規模的控制，流動兒童的教育機會發生了極大的逆轉，北上廣深等地高門檻限制流動兒童入學。北京將原先入學門檻的“五證”變成了二十八證，“五證”是父母在京務工就業證明、實際住所居住證明、全家戶口簿、在京暫住證、戶籍所在地出具的在當地沒有監護條件的證明。北京各區縣出臺的實施細則普遍增加了多項附加或細化條件，如：父母在京務工就業證明需要提供規范有效的勞動合同、社會保險個人權益記錄、受聘單位法人證書或營業執照復印件（加蓋公章）、單位人事部門出具的工作證明；實際居住證明需要提供租房合同、房主房產證和身份證復印件、半年以上的租房完稅證明、繳納水電氣和電話費銀行單據、居住地社區流動人口管理部門的登記證明等等。濟南要求外來娃入學的門檻是父母學歷在大專以上。各地都在紛紛高筑門檻，所以城市兒童的教育面臨更大的困難。

流動兒童的面臨的不僅僅是義務教育，學前教育群體要更大，但基本是在我們的關注之外。初中后的教育問題也非常大，已經有大量的初中后的兒童沉淀在城市。城市初中后的教育，上海是對農民工子女開放了高中階段的職業技術教育，每年大概有5000多個名額。而北京的初中后教育是完全不對農民工開放的。在北京的調查發現，盡管不給他們提供教育，但絕大多數農民工的子女是回不去的，還是沉淀在城市社會當中。“異地高考”的推進，各地的差別也很大。

造成流動兒童和留守兒童教育問題的根源，就是我們采取的一種“經濟吸納、社會排斥”的城市化模式，僅僅把農民工作為勞動力資源來接受，而不給他平等的市民待遇和社會保障。這個問題的根本解決，國家的方案是通過戶籍制度改革，使更多的農民工成為新市民，這個方向無疑是正確的。2014年7月30日，中共中央政治局通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求2020年以前推動1億人落戶，提出了四個概念就是：全面放開建制鎮和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市的落戶條件，嚴格控制特大城市的人口規模。剛才濟南的做法就是屬于第三類，合理確定大城市的落戶條件，把農民工的家長的學歷要求提到這個程度；嚴格控制特大城市人口規模，就是北上廣的做法。北上廣現在大多采取積分制的方式來落戶，但是能夠達到積分制條件的基本上都是海外精英、企業經理，農民工是不可能達到積分落戶條件的。2015年7月，廣東省發改委出臺文件，提出2020年吸收1300萬流動人口在城鎮落戶；但是，放開戶口申請登記常住戶口的城市是除廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山市以外。放開的是沒有經濟活力、沒有就業機會的城市，認為這才叫有序流動，這是完全違反市場規律和人口流動自身規律的。所以2020年究竟如何實現這么一個目標，還要畫一個巨大的問號。這是當前戶籍制度改革面臨的最大問題。

2016年2月， 國務院發布《加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，是關于留守兒童保護的重要的文件。這個文件強調了堅持家庭盡責，落實家庭監護主體責任。堅持政府主導。民政部門牽頭，教育、公安、司法行政、衛生計生等部門和婦聯、共青團等群團組織參加的農村留守兒童關愛保護工作領導機制。堅持全民關愛。充分發揮村（居）民委員會、群團組織、社會組織、專業社會工作者、志愿者等各方面積極作用。堅持標本兼治。既立足當前，又著眼長遠，從源頭上逐步減少兒童留守現象，為農民工家庭提供更多幫扶支持。各地要大力推進農民工市民化；引導扶持農民工返鄉創業就業。這個過程還在繼續之中，需要大家繼續來關注和推進這個問題。