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　　第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的新修改《中華人民共和國計劃生育法》， 2016年1月5日《中共中央 國務院關于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》出臺與實施，這標志著涉及我國人口計劃生育法律、政策兩大組合拳同時出手見招，開啟了由“一胎化”人口生育政策向全面放開“二胎二孩”人口生育政策新政轉變的新時期。我們認真反思“一胎化”人口生育政策實施36年來，透視觀察和研究這一歷程中，明顯暴露出一些亟待解決的“一胎化”人口生育政策后給失獨、雙獨、傷獨家庭特殊群體帶來了嚴重負面問題和歷史遺留問題，與此同時折射出計生法律（法規）政策缺失和雙（傷）獨家庭將被社會遺忘現象問題。解決好這一重大的政治、社會命題，事關影響人口計生法律、政策的公平性和政策的“公信力”問題；事關和諧社會和法治社會建設問題；不僅是高端的政策設計問題，又是嚴肅的社會政治問題，建議應亟待盡快的加以全面完善，要必須引起政策制定者、法制制定者、兩會議（提）案者共同關注與發聲。對此，筆者對近幾年來“一胎化”后雙（傷）獨家庭特殊群體的歷史遺留問題，作了實證調研和梳理分析，并征詢多位“一胎化”后雙（傷）獨家庭對象意見，與社會有識志士一起共同呼吁，建議納入全國兩會議（提）案，盡快完善中央、地方涉及“一胎化”期間的雙（傷）獨家庭特殊群體的法制、政策問題，以期從法律（法規）政策層面，探討雙（獨）家庭群體在普惠基礎上，亟待起建立特惠的法律政策傾斜支撐體系。

　　 “雙（傷）獨家庭”背后的心結密碼，一項亟待社會破解命題

　　筆者對某縣實地調查和實證調研，在實施“一胎化”生育政策至今，在處理雙獨、傷獨（因病致殘獨生子女）家庭問題上，發現存在著涉及計劃生育法律(法規 )、政策上嚴重缺陷，社會上端及主流階層上關切缺失，"雙（傷）獨家庭"群體社會現象倒逼法律、政策亟待“完善”，均已到了刻不容緩時侯。經過筆者實征調研，反觀“一胎化”政策之后，社會上在對待雙（傷）獨家庭群體上問題上，主要出現了“三大”現象。

　　1、 “倒檔”現象問題。據調查和查閱資料，主要集中如下“三大層面”：1.高端會議（事）層面。上從近年來中央地方兩會議（提）案，2012年兩會全國政協委員王名向兩會提交了關于“立即停止‘一胎化’人口政策”議案；2014年關于“一胎化”后失獨家庭社會問題議案；2015年關于“二胎二孩”人口計劃生育政策（全面放開二胎）議（提）案問題。 但是忽略了“一胎化”后雙獨家庭，尤其是傷獨家庭（殘獨子女大學生）嚴重社會問題，出現了整體失聲。2、高端智庫（學界）層面。從網上搜索，只看到僅關注“一胎化”后失獨家庭問題，如《關于“失獨家庭”問題的分析及建議————以重慶市為例》【黃小梅《重慶行政（公共論壇）》】。這是因為重慶市出現了失獨家庭群體集體進京上訪嚴重社會事件，對此，引起了學術等社會各界廣泛關注。但是目前有關涉及“一胎化”后雙（傷）獨家庭社會問題，無人發聲，顯然是不公平、有失公充的，應為這一弱勢特殊社會群體訴求呼吁和發聲。3，人口計生法津法規（政策）層面。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過的新修改《中華人民共和國計劃生育法》（以下簡稱為《計劃生育法》）、《中共中央國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》（以下簡稱為《決定》），全國計劃生育地方性法規修訂中屬第一家的《廣東省人口與計劃生育條例》（修訂草案）（以下簡稱廣東《修訂草案》）<2016年1月1日施行>，均未涉及雙獨，尢其是傷獨家庭這一社會問題 ，到目前為止乃為空白點。如《計劃生育法》（新修定）：“獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，獨生子女發生意外傷殘、死亡的，按照規定獲得扶助”；但對于這個“按照規定獲得扶助”究竟是什么樣的標準，且如何實施并沒有明細說明和界定（如傷獨殘疾人子女未來生活及養老等生活空間問題、殘疾人子女（尤其是雙[傷]獨女）大學生就業問題等均未涵蓋），顯得太粗太籠統，僅僅是以經濟補助為唯一，但是卻還面臨多重生活問題，所以說難以解決其根本問題。再如《決定》：“對政策調整前的獨生子女家庭和農村計劃生育雙女家庭，繼續實行現行各種獎勵扶助政策，在完善計劃生育家庭獎勵扶助制度和特別扶助制度”。又如廣東《修訂草案》：新增了“將計劃生育情況納入社會信用體系”。明確規定：“獨生子女死亡、傷殘后未再生育的夫妻，由人民政府給予一定的扶助金”，“就業、住房、扶貧救濟及子女入托、入學、醫療等方面，在同等條件下優先照顧”等等，以上涉及殘疾人大學生就業安置均無內容，顯然現有的法律法規、政策上存在著嚴重的缺失和缺陷，新訂定法律、政策仍然反映出不公平、不公正，缺乏法律制度的公信力。

　　2、 “倒逼”現象問題。經過調查觀察得知，在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，對獨生子女家庭而言，唯一的孩子的夭折使整個家庭陷入絕望和痛苦的深淵，成年獨生子女意外傷殘、死亡的，這對于家庭來說更是滅頂之災。有的身在國家機關單位的響應黨的計劃生育政策號召的公職人員，終身只生一胎女孩，但由于天有不測風云，中途出現小孩因病致殘，女方年齡偏大，即是發放了二胎生育證，也只是望“證”興嘆，出無法正常生育，錯過了女性生育期。因此，一胎化政策引發出諸多問題，如（獨一代即父母一方為獨子女）父母養老問題，“一胎化”（獨二代）因病致殘女孩生計問題，新的《人口與計劃生育法》有關涉及“老人老辦法”太粗象、太籠統，缺乏實際操作。譬如：一是發放的《獨生子女父母光榮證》一直未生育的，二是在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，按照規定應當享受計劃生育家庭老人獎勵扶助的，繼續享受相關獎勵扶助優待。另外，涉及獨生子女因病致殘（獨生因病致殘大學生、尤其是“雙獨”家庭的傷殘疾女大學生）就業安置工作等問題，在現行法律上是個空白。因此，國家對“一胎化”獨生子女因病致殘者政策紅利，實質上已被虛化、淡化，采取與一般獨生子女生育無區別對待的普惠生育政策，而沒有特殊照顧的惠殘生育政策，顯然是極不公平的，真讓人無言無話難以面對。有“一胎化”因病致殘子女（尤其是雙獨致殘女兒戶家庭）成為未來的致貧一種特殊群體，則引發出“一胎化”傷殘女孩的終身托付問題，“一胎化”傷獨殘家庭的后顧之憂誰來買單兜底問題和失獨家庭空巢綜合癥風險防范問題，決不能讓遵紀守法的人成為“守法”犧牲品，決不能演變為和諧社會建設的一大隱患和不安定因素。因此，建議國家有義務、有責任對“失獨”家庭、“雙獨（父女）”傷獨殘家庭承擔保障和補償，讓人感知法律政策溫度，有著法治獲得感，同時在社會上形成敬畏法律，尊重守法者風尚。

　　3、 “倒掛”現象問題。事業單位招錄中，根本無法體現公平現象，往往使在狼群里，開展羊與狼竟技賽，出現一種竟技歧視現象，不在同一起跑線上“失真失公充”變相性歧視殘疾人社會現象。最終導致殘疾人往上流動的機會越來越小。機會的不均等造成的后果就是社會階層固化。固化之后，正常的人成功勝出、而“一胎化”的殘疾人敗下陣來，若想進入機關或事業單位工作，永遠癡人說夢。從現有情況來看，盡管殘疾人考上了大學卻比正常人要付出太多。據調查一個80萬人縣，每年錄取大學達6000人，其中被錄取殘疾大學生人數未占到全縣應屆大學生錄取總數的1‰，這些殘疾人學生被錄取大學中，一般是三類大學或高職高專職業技術學校。殘疾人考取大學如同攀登喜馬拉雅山，比正常人付出是難以想象的。近年來招錄國家機關和事業單位工作人員設置門檻太高，一開招考就設定學歷資格為大學本科全日制，而殘疾人大多數是高職高專或成人大學畢業生，這樣與招考國家機關、事業單位機會無緣。目前招考一直延續“大而統”傳統考試，采用按考試分數和排名次為理由，實質上將殘疾人大學生擠在門外。殘疾人想進入機關單位工作是癡人說夢，種種招考門檻抬高，本身無法體現公正正義。殘疾人大學生通過招考錄用是一句空話，沒有一家組織或單位為其殘疾人大學生主持公道，伸張正義，為其殘疾人大學生進行職業選擇權、生存維權。通過調查，發現殘疾人就業保障金開證己成為一種用人單位托詞和遮修布，況且殘疾人保障金開征十幾年，卻與受益者殘疾人沒有任何關聯。據調查，在現行安置政策方面，除退伍軍人安置政策早已被廢除外，現只有具有弱勢殘疾人特殊群體唯一能享受國家保護政策，然而這一惠及殘疾人普惠政策卻無法落地生根。由于按1.5%安置殘疾人（即是殘疾人大學生）沒有納入中央或地方涉及地方公務員、事業單位招錄或開辟綠色通道方面的法律規規，即是地方相關六部會聯合下文也是軟弱無力，政策代替不了法律法規，不能強制性執行，即是有愛心地方黨政主要領導切實殘疾人及家庭解決急難事，尤其是“雙獨二代”殘疾人（女）大學生安置工作崗位開辟綠燈，因“凡進必考”政策將“雙獨二胎”女大學生擋在進地方事業單位門外，與此同時被缺乏愛心、玩弄權術相關部門多了拒絕的“理由”和“借口”，這種“政策紅利”無法落地現象必須引起高層政府智囊政策制定者和決策者法律制定者予以高度關注和加以解決。根據《殘疾人就業條例》規定1.5%安置就業比例政策，往往被地方人社部門、編制部門相關部門領導人被曲解性被駕空，被相關部門在為殘疾人維權方面視作“亂作為”，混淆概念，以當下推行的“問責’”，作為一種漂亮的借口，甚至將殘疾人保障金政策被某些部門或領導人濫用、私用。據調查，本縣還曾舉辦過定向招錄復員轉業軍人考試，盡管《殘疾人就業條例》施行多年，從未出現過針對面向殘疾人大學生專項招錄考試，《殘疾人就業條例》成為一幅美麗圖畫，公正正義法治陽光無法照在殘疾人身上。據某縣機關事業單位招錄人員近1000人，其中，只有兩名殘疾人大學生報名，錄用80多個崗位，有些崗位竟考人員近100人，而現有報考殘疾人大學生2名，參加招錄考試如同“兩羊只”趕入狼群里一般，最終結果不得而知，能適合殘疾人大學生就業崗位的全部將被正常人搶劫一空，也就是說正常人搶拿殘疾人飯碗。在學歷資格和筆試等環節就被擠出門外，永遠無法進機關、事業單位工作機會，更談不上進機關事業單位工作終端環節。因此，必須在招錄考試中應劃留出一定比例和合適崗位，以供殘疾人大學生就業安置。國家機關率先錄用示范，調查，而是要按《殘疾人就業條例》規定的1.5%比例要求，將1.5%比例指標錄取落實到本次報考殘疾人大學生對象，開辟綠色通道，硬性的強制性安排到位，否則，會成為變相歧視殘疾人，實質上嚴重侵害殘疾人大學生合法權益。因此凡進行招考國家機關、事業單位人員，必須按照1.5%比例錄用殘疾人大學生。目前招考錄用殘疾人工作失之軟、失之弱，國家對殘疾人（殘疾人大學生）傾斜政策，無法兌現，即使具有就業需求的和擁有就業能力的大學生，若不從法律層面上強制性規定安排錄用殘疾人大學生尋找突破，這些殘疾人大學生群體永遠別想進入機關事業單位工作。由此可見，致使殘疾人大學生先天性缺乏機制保障性流動的空間，若不從根本上改變，將會繼續地出現被壓縮向上流動空間，成為“僵尸招考機會”，這對“一胎化”殘疾人族來說，是極不公平的，這既對守法人“雙獨一代父輩”，又對“雙獨二代”殘疾人大學生本人的這二代人，實施了一種機會掠奪和機會占有，殘疾人大學生的合法權益被侵害，有失社會公平正義。 

　　 "雙（傷）獨家庭”法律政策完善問題    社會關注的深度思考 

　　解決好“一胎化”生育政策涉歷史遺留、負面影響問題，不僅是一個歷史問題，也是一個計生政策和法律制度設計完善問題；不僅是一個社會（穩定、道德）問題，也是一個政治（國家文明程度、政府、法律公信力）問題，這是事關社會大家庭里的公平正義問題，事關以人為本，家庭友好、和諧幸福的和諧社會建設問題，事關全面建設法治社會問題，決不可掉以輕心問題。應該看到我們廣大黨員干部以高度政治責任感，響應黨的計劃生育政策號召，義無反顧地參與“甜蜜的事業”中來，這種義舉應為之點贊，為之鼓與呼，但是作為一種政策制度設計，決不能讓遵紀守法的人付出政策成本和代價和作出犧牲。讓公平正義法治陽光永遠照在法治社會建設前進路上，為此，筆者，經過筆者多年觀察和調研，切實解決好一胎化后雙（失）獨家庭分享法治與政策紅利“獲得感 ”，特提出若干支撐與保障體系建議；

　　1、建立失獨、雙獨、傷獨（殘疾人大學生）數據庫 。中央及地方各級衛計部門，應對提倡一胎化生育生策以來，至2015年12月31日，一胎化期間傷獨子女（單列雙獨家庭數）及其未來養老家庭和失獨家庭、被扶持家庭的人口信息數據庫或一體化管理信息系統，實行精準化，細化、網格化管控。實行分類管理，綜合施策，對一胎致殘者實行國家補償性政策兜底，決不能讓遵紀守法的上一代人響應黨的計劃政策號召作出犧牲，而致殘的下一代人（獨二代）成為被時代遺棄的人，被社會拋棄的“多余的人”的生育政策犧牲品，在法律上、政策上彰顯公平正義，從機制上根本改變上一代人（獨一代父母）老來無依靠，下一代（獨生女兒）生存無著落（“一胎化”后遺癥）“雙獨”生育家庭現象，體現出這是對歷史的尊重和對堅守人口生育法律者的敬畏，體現黨和政府對作出人口生育法律和政策特殊的執行者及其后代的一種終生性人性關懷。

　　2、建立常態化責任追究制。一是明確責任主體。“一胎化”政策遺留問題，從立法層面上，由應衛計部門是責任主體，要切實擔負對一胎化政策實施造成歷史遺留問題的全程負責方的義務，將安置殘疾人大學生（有自理能力）工作納入計劃生育一票否決權。二是建立殘疾人大學生（有自理能力）安置就業責任體系。從法律層面上，明確規定，殘聯、扶貧辦、人社局，編制辦公室等為主體責任體系。要履行政府責任，對致疾的具有工作能力的殘疾人，決不能變相對生育政策后的性別歧視問題，以種種借口拒絕其招錄、安置就業。為此衛計部門、協助殘聯組織，在國家機關招錄公務員，事業單位公職人員，降低門檻（錄取設低分數線或）明確規定，有破性錄取比例，對具有義工或長期某單位做另時工的殘疾人，根據年限，人社部門、及編制部門和殘聯部門履行政府公共職能，對其被錄用的公職人員進行考察、考核，決不能拒絕，以抬高門檻變相拒絕招錄。目前，在招錄國家公務員或事業單位過程中，缺乏剛性約束機制，上面有好經，下面歪嘴和尚念歪經，好事歪做，易事變成難做，涉事部門對已有利想作搶著做，無利無親緣關系的事慢做、怠做、不做，政策無法兌現落地，出現相互推餒，無部門一桿子撐到底，甚至出現一種變相的正常人搶殘疾人飯碗，通過“考試”程序合法化。公平正義不能停留在說說，寫在紙上，叫在嘴上，失信于殘疾人及其家庭。而《殘疾人保障法》、（中央六部委）《關于促進殘疾人事業發展的意見》等等法律法規和政策，可執行不夠強，覆蓋面不夠廣，被人們認為是棉化棒，軟柿子、橡膠皮，像鏡中花好看不中用，一些相關部門相互踢皮球，缺乏細化、亮化、剛化性措施。建議盡快修改或廢除“殘疾人就業保章金證收費”有關條款，以所謂證收費，來掩蓋或抵扣殘疾人就業指數，要杜絕以費代安置，以費養人，以費吃費（交易費、人情費），防止演變在征收費過程中或制定單位征收額定標準中出現變異性腐敗黑洞，對商貿部門實行以貨代替征費，出現陽光下黑洞，決不掉以輕心 。建議將失（傷）獨家庭養老問題應納入新修改《殘疾人保障法》法律條款內容。建議要對《人口與計劃生育法》、《扶貧條例》，在明文規定，將“一胎化”女孩傷獨殘疾人，應納入首要條款，新修的《人口與計生法》規定中要將“關愛女孩”和“關愛獨生女子”（尤其是傷獨殘女大學生），明確招錄地方國家機關、事業單位時，開辟綠色通道，寫進法律條款，從法律上解決好國家獨生子女政策的響應者、執行者與利益受損者，留下先天性的嚴重家庭隱患和悲劇，致使下一代殘疾子女的生存托付后顧之憂問題。建議新修改《人口與計劃生育法》條款還應增加內容：對獨生子女傷殘或夭折（失獨）家庭，政府應成為“獨生子女父母之子”尤其是“雙獨（父輩獨生子女族、獨生子女族【特別是致殘獨生女】）”家庭而自覺承擔起獨生子女父母“養老送終”的義務和雙（傷）獨殘家庭特殊群體子女【尤其是雙獨女孩】（有自理能力者）在其父母雙方任一單位實行強行性安置就業，施行特惠傾斜政策等政府兜底，通過法律措施，實現打破目前縣市一級行政事（企）業安排殘疾人就業僵局，這樣既可參照上個世紀七十年代知識青年上山下鄉，有一子女返城頂職安排在父母單位任一單位的人性化政策作法，有效地從根本上解決好“一胎化”政策性雙（獨）家庭特殊群體歷史遺留社會問題，又能使雙（傷）獨家庭特殊群體里的兩代人相互照應，分享法制、政策性公平紅利。總之，一旦出現雙（傷）獨家庭上訪現象，對地方相關部門責任人，實行責任追究問責。

　　3、建立完善和細化、亮化相關法律法規。對現有《殘疾人保障法》、新制定《地方招錄機關、事業單位人員管理方法》、《人口與計劃生育法》、《 扶貧條例》相關條款進行修改完善、將《殘疾人就業條例》上升為《殘疾人就業法》，并將《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》的相關內容上升為法律法規條款，提高殘疾人事業發展和殘疾人就業安排工作法治化水平和治理能力現代化水平。第一要明確殘疾人安置相關責任方，建立安置上崗就業標準考核體系，第二明確獎懲措施和標準處置，對造成新一代致貧的，引發新的扶貧對象，實行黨政同責問責。第三對問責標準要依照致貧情況進行定期或不定期調整，保證對殘疾人大學生充分就業，尤其是對具有就業需求和就業能力的殘疾大學生保證絕對就業。從而改變同情不能代替法律的尷尬局面，實行有效強制精準安置，使殘疾人縣級招商國家機關、事業單位工作人員就業安置工作規范化、法制化、法治化軌道。主要建議有二：其一建議盡快制定《地方招錄機關、事業單位人員管理方法》，其規定：殘疾人高職高專或成人大學畢業生視同大學本科全日制報考資格對待，對“雙獨家庭子女”報考年齡放寬到30歲，切實為一胎化家庭解決后顧之憂問題。對適合殘疾人大學生如國家機關、事業單位文書、檔案、保密等崗位，一律面向殘疾人大學生，有的適合殘疾人工作崗位要向殘疾人大大學生傾斜，作為硬性規定確定下來。這樣達到對正常人來說好像是安排工作，然而對“殘疾大學生”卻是一條生存的“希望”的公平正義的社會補償效果。 其二建議涉法部門要盡快出臺《殘疾人就業法》和修改《人口與計劃生育法》或制定好出臺中央及地方部門出臺和建議盡快出臺實施《殘疾人大學生招錄工作細則》內容，對《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》相關內容，上升法律條款，要對1.5%比例安置殘疾人概念進行亮化、細化、精準化界定，新修的法律規定：一是建議規定制止定權力清單、責任清單、負面清單，以防止相關政府職能部門相互推餒，要明確規定；二是建議規定縣市區級在招錄國家機關公務員、事業單位公職人員時，按照本次招錄人數總數1.5%比例招錄殘疾人大學生，對“雙獨家庭”（父女兩代）的殘疾人大學考生優先傾斜錄用，或開辟一胎化“雙獨家庭”殘疾大學生女生就業綠色通道 ，從法律上解決好“一胎化”歷史遺留問題。只有法津上剛性約束地方國家機關事業單位招錄安置就業政策行為上升為法律法規行為。三是三是建議規定對殘疾人就業保障金征收實行區別對待，凡有單位上有殘疾人子女（雙[傷]獨家廣庭）實行強制性安置雙傷獨子女，決不能以殘疾保障金征收理由拒收殘疾人，決不能以費代就業，以費抵就業，以費折合成就業指數，甚至出現以費吃費（交易費、人情費、關系費），形成資金（物質）黑洞，陽光下灰色地帶和政策下資金腐敗。四是建議規定地級市、縣（市、旗）殘聯理事長應為殘疾人或殘疾人直系家屬，只少一名副理事長應為殘疾人或殘疾人直系家屬。對地方殘聯理事長每年定期對縣市政務會施行述職述廉報告，其報告內容為殘疾人尤其是殘疾人大學生安置就業，殘疾人保障金設置標準和使用情況、殘聯項目資金使用情況等，并邀請殘疾人代表和媒體和社會各界人士參加聽證和質詢。五是建議規定縣級每年統一招收工作人員時，要將招收總人數的1.5%以上名額專門用于招錄殘疾人,縣級殘疾人工作委員會成員單位要率先招錄殘疾人，繼而帶動其他國家機關”等等；縣級國家機關中的非公務員崗位（科研、技術、后勤等），要積極安排殘疾人就業……”，六是建議規定“到2016年，省、縣殘疾人工作委員會成員單位至少安排有1名殘疾人，到2020年，所有省、縣級國家機關至少安排有一名殘疾人，其中省級殘聯機關干部隊伍中殘疾人干部的比例應達到15%以上”。七是建議規定，“各級國家關要督導所屬各類事業單位做好按比例安排殘疾人就業工作。各類事業單位要結合本單位崗位構成情況，確定適合殘疾人就業的崗位，多渠道招聘殘疾人”。八是建議規定凡有專科以上學歷的具勞動能力的雙獨家殘疾人子女（[傷]獨家廣庭）實行強制性安置雙（傷）獨子女【尤其是雙（傷）獨女孩】（有自理能力者）在其父母雙方任一單位實行強行性安置就業，確保雙（傷）獨子女經濟上實現獨立，生活上有保障，構成特惠傾斜政策等政府兜底支撐體系等。從而，將中央六部委出臺的惠及殘疾人政策內容，上升為相關法律法規條款，徹底改變目前惠殘政策不著地的“軟柿子”現象和執行力缺失現象，讓廣大殘疾人真正分享法津政策、改革成果紅利“獲得感”。

　　（作者是智庫戰略研究學者；為保護原創，轉載請注明 來源：昆侖策研究院）

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