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 　　隨著“放開二胎”生育政策，從2016年元月1日施行，這標志著36年“一胎化”生育政策實施的時代終結。我們要清醒地看到特定歷史時期出臺、執行“一胎化”生育政策對抑制我國人口膨脹，人口與國民經濟社會協調發展功不可莫，廣大黨員干部(公職)有著積極黨的人口生育政策的高度政治自覺性和傳統生育觀念自我革命的政治自覺性，應寫入國史。與同時，我們要對過去的人口生育政策制度實行過程中進行科學的反思，應清醒地認識到這一特定歷史時期的計劃生育的人口政策，從人口意義上來說，具有潛在的高風險有代價的政策行為，隨著時間推移，也暴露了一些缺陷和遺留問題，這些不僅是單純人口問題，而且是一項社會問題，必須引起相關制度設計和政府職能部門和涉法部門高度關注和重視，本文就“一胎化”政策問題反思，對某縣“一胎化”生育政策引發出付面現象和歷史遺留問題， 筆者作了一些調研，并對此進行政策法規方面和建立科學的人口治理體系方面問題的探討，以供中央和省市(區)級政府政策制定者、政策研究者、法律者、決策者參考和為破解“一胎化”生育政策“負面”話題，開創中央地方“兩會”提案議案先河的調研依據。

　　一、“一胎化”生育政策遺留問題反思

　　經過實地調研，在實施“一胎化”生育政策過程中，在體制內總有一些膽大的人變相踩紅線和彎道“超越”計劃生育政策，出現形形色色的“生男孩”生育現象和“一胎化”生育政策引發的潛在負面問題，同時，發現一些地方的“一胎化”計劃生育政策、獨生殘疾人子女惠殘政策和涉相關政策紅利，永遠走不進“一胎化”獨生殘疾人女孩家庭，致使出現負責任的人總是吃虧的怪現象，主要有如下負面現象問題。

　　1、想生男孩“離異”家庭現象問題。據調查觀察：發現某縣發生二次奇特家庭現象。縣級黨政國家機關及事業單位的國家公職人員，面對“一胎化”嚴厲生育政策，既不冒開除公職風險，還可保留烏紗帽的雙保險，又能使其堂而皇之的性別選擇為生育男孩。只有把夫妻離婚理由做足做實，才能贏得與原配妻子離婚話語權和主導權，因此運用不擇手段，制造妻子出軌等種種“緋聞”，惡人先告，實行“載贓”等惡毒方式，并以此理由，恨心告別親生女兒，與其他女性結婚生子，在一段時期，某地出現了有相當一些黨員干部和領導干部“二次生男孩”版再婚現象，已成為一種“時尚”生育現象，是一種社會適度可容忍“時尚”族，客觀上助長了性別比人為的被增大或猛升。社會上無人管理，甚至在一些地方要害或關鍵部門也出現了生男孩的“示范”效應。由此可見，國家實行“放開二胎”生育政策，從某種意義說，它是一種建設和諧家庭保護性政策措施，也是一種維系婚姻關系的穩定利器。

　　2、偷生“二胎”男孩現象問題。據調研觀察，“偷生”二胎男，主要有兩大現象：一是硬性“偷生”現象。女方單位上易請假或在異地工作。一般在機關單位工作的女性，往往是在領導眼皮底下，時時在被監視和掌控之中，難有“生二胎”活動空間。恰恰是學校、醫院等單位是監控盲區和灰色地帶 。一旦生出來送異地養育，等到上學年齡時，回城的“違二代”，往往卻以“侄兒”、“外生”等相稱，在公開場合不能父子、母子親情相認，造成扭曲的變態的生殖的灰色生態的社會現象,不利于新生代的心理健康成長。還有一種匪夷所思的官場現象，發生在“男二胎”灰色權力崗位的社會現象，則往往出現在領導身邊， “生男二胎”頻率明顯高于其它機關單位，因為這些身居國家機關人員，擁有權色權位，有著得天獨厚的獲取涉及計劃生育政策和處理措施信息極為靈通和準確優勢，則采取完美應對策略，因此違法生二胎視為最安全。即是事發東窗，領導總認為是犯了“傳種接代”低級錯誤，在領導人的心目中，這是一個可寬容問題，是一件沒必要大驚小怪的事，只要到領導家上門攻關，領導人還主動幫其滅火，擺平和搞定“生二胎”違法問題。從而有著占得先機的地位優勢，這一行為漠視國家的制度，凌駕于法律法規之上。二是軟性“偷生”現象。有身居黨政公檢法等強勢公權部門的公職人員和暴發戶家庭，通過與計生部門工作人員聯手造假，將一胎的孩子被權威部門貼上“病殘”的標簽，就可大搖大擺的生二胎男孩。

　　3、“一胎化”家庭“十字架”現象問題。經過調查觀察得知，在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，對獨生子女家庭而言，唯一的孩子的夭折使整個家庭陷入絕望和痛苦的深淵，成年獨生子女意外傷殘、死亡的，這對于家庭來說更是滅頂之災。有的身在國家機關單位的響應黨的計劃生育政策號召的公職人員，終身只生一胎女孩，但由于天有不測風云，中途出出小孩患殘疾病，女方年齡偏多，即是發放了二胎生育證，也只是望“證”興嘆，出無法正常生育，錯過了女性生育期。因此，一胎化政策引發出諸多問題，如(獨一代即父母一方為獨子女)父母養老問題，“一胎化”(獨二代)致殘女孩生計問題，新的《人口與計劃生育法》有關涉及“老人老辦法”太粗象、太籠統，缺乏實際操作。譬如：一是發放的《獨生子女父母光榮證》一直未生育的，二是在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間，按照規定應當享受計劃生育家庭老人獎勵扶助的，繼續享受相關獎勵扶助優待。另外，涉及獨生子女致殘(獨生致疾大學生、尤其是“雙獨”家庭的殘疾女大學生)就業安置工作等問題，在現行法律上是個空白。因此，國家對“一胎化”獨生子女致殘者政策紅利，實質上已被虛化、淡化，采取與一般獨生子女生育無區別對待的普惠生育政策，而沒有特殊照顧的惠殘生育政策，顯然是極不公平的，真讓人無言無話難以面對。有“一胎化”致殘子女(尤其是雙獨致殘女兒戶家庭)成為未來的致貧一種特殊群體，則引發出“一胎化”殘疾女孩的終身托付問題，“一胎化”殘疾人家庭的后顧之憂誰來買單兜底問題和失獨家庭空巢綜合癥風險防范問題，決不能讓遵紀守法的人成為“守法”犧牲品，決不能演變為和諧社會建設的一大隱患和不安定因素。因此，建議國家有義務、有責任對“失獨”家庭、“雙獨(父女)”殘疾人家庭承擔保障和補償，同時在社會上形成敬畏法律，尊重守法者風尚。

　　4、一胎化殘疾人被錄用安置就業“倒掛”現象問題。事業單位招錄中，根本無法體現公平現象，往往使在狼群里，開展羊與狼竟技賽，出現一種竟技歧視現象，不在同一起跑線上“失真失公充”變相性歧視殘疾人社會現象。最終導致殘疾人往上流動的機會越來越小。機會的不均等造成的后果就是社會階層固化。固化之后，正常的人成功勝出、而“一胎化”的殘疾人敗下陣來，若想進入機關或事業單位工作，永遠癡人說夢。從現有情況來看，盡管殘疾人考上了大學卻比正常人要付出太多。據調查一個70多萬人縣，每年錄取大學達6000人，其中被錄取殘疾大學生人數未占到全縣應屆大學生錄取總數的1%，這些殘疾人學生被錄取大學中，一般是三類大學或高職高專職業技術學校。殘疾人考取大學如同攀登喜馬拉雅山，比正常人付出是難以想象的。近年來招錄國家機關和事業單位工作人員設置門檻太高，一開招考就設定學歷資格為大學本科全日制，而殘疾人大多數是高職高專或成人大學畢業生，這樣與招考國家機關、事業單位機會無緣。目前招考一直延續大而統考試，采用按考試分數和排名次為理由，實質上將殘疾人大學生擠在門外，既沒有延長考試時間，更沒有降低考試題目難度試卷。殘疾人想進入機關單位工作是癡人說夢，種種招考門檻抬高，本身無法體現公正正義。殘疾人大學生通過招考錄用是一句空話，沒有一家組織或單位為其殘疾人大學生主持公道，伸張正義，為其殘疾人大學生進行職業選擇權、生存維權。通過調查，發現殘疾人就業保障金開證己成為一種用人單位托詞和遮修布，況且殘疾人保障金開征十幾年，卻與受益者殘疾人沒有任何關聯。據調查，在現行安置政策方面，除退伍軍人安置政策早已被廢除外，現只有具有弱勢殘疾人特殊群體唯一能享受國家保護政策，然而這一惠及殘疾人普惠政策卻無法落地生根。由于按1.5%安置殘疾人(即是殘疾人大學生)沒有納入中央或地方涉及地方公務員、事業單位招錄或開辟綠色通道方面的法律規規，即是地方相關六部會聯合下文也是軟弱無力，政策代替不了法律法規，不能強制性執行，即是有愛心地方黨政主要領導切實殘疾人及家庭解決急難事，尤其是“雙獨二代”殘疾人(女)大學生安置工作崗位開辟綠燈，因“凡進必考”政策將“雙獨二胎”女大學生擋在進地方事業單位門外，與此同時被缺乏愛心、玩弄權術相關部門多了拒絕的“理由”和“借口”，這種“政策紅利”無法落地現象必須引起高層政府智囊政策制定者和決策者法律制定者予以高度關注和加以解決。根據《殘疾人就業條例》規定1.5%安置就業比例政策，往往被地方人社部門、編制部門相關部門領導人被曲解性被駕空，被相關部門在為殘疾人維權方面視作“亂作為”，混淆概念，以當下推行的“問責’’，作為一種漂亮的借口，甚至將殘疾人保障金政策被某些部門或領導人濫用、私用。據調查，本縣還曾舉辦過定向招錄復員轉業軍人考試，盡管《殘疾人就業條例》施行多年，從未出現過針對面向殘疾人大學生專項招錄考試，《殘疾人就業條例》成為一幅美麗圖畫，公正正義法治陽光無法照在殘疾人身上。據某縣機關事業單位招錄人員近1000人，其中，只有兩名殘疾人大學生報名，錄用84個崗位，有些崗位竟考人員近100人，而現有報考殘疾人大學生2名，參加招錄考試如同“兩羊只”趕入狼群里一般，最終結果不得而知，能適合殘疾人大學生就業崗位的全部將被正常人搶劫一空，也就是說正常人搶拿殘疾人飯碗。在學歷資格和筆試等環節就被擠出門外，永遠無法進機關、事業單位工作機會，更談不上進機關事業單位工作終端環節。因此，必須在招錄考試中應劃留出一定比例和合適崗位，以供殘疾人大學生就業安置。國家機關率先錄用示范，調查，而是要按《殘疾人就業條例》規定的1.5%比例要求，將1.5%比例指標錄取落實到本次報考殘疾人大學生對象，開辟綠色通道，硬性的強制性安排到位，否則，會成為變相歧視殘疾人，實質上嚴重侵害殘疾人大學生合法權益。因此凡進行招考國家機關、事業單位人員，必須按照1.5%比例錄用殘疾人大學生。目前招考錄用殘疾人工作失之軟、失之弱，國家對殘疾人(殘疾人大學生)傾斜政策，無法兌現，即使具有就業需求的和擁有就業能力的大學生，若不從法律層面上強制性規定安排錄用殘疾人大學生尋找突破，這些殘疾人大學生群體永遠別想進入機關事業單位工作。由此可見，致使殘疾人大學生先天性缺乏機制保障性流動的空間，若不從根本上改變，將會繼續地出現被壓縮向上流動空間，成為“僵戶招考機會”，這對“一胎化”殘疾人族來說，是極不公平的，這既對守法人“雙獨一代父輩”，又對“雙獨二代”殘疾人大學生本人的這二代人，實施了一種機會掠奪和機會占有，殘疾人大學生的合法權益被侵害，有失社會公平正義。

　　二、“一胎化”生育政策遺留問題破解的對策建議

　　解決好“一胎化”生育政策遺留問題，不僅是一個歷史問題，也是一個政策和制度設計完善問題;不僅是一個社會問題，也是一個政治問題，這是事關社會大家庭里的公平正義問題，事關以人為本，家庭友好、和諧幸福的和諧社會建設問題，事關全面建設法治社會問題，決不可掉以輕心問題。應該看到我們廣大黨員干部以高度政治責任感，響應黨的計劃生育政策號召，義無反顧地參與“甜蜜的事業”中來，這種義舉應為之點贊，為之鼓與呼，但是作為一種政策制度設計，決不能讓遵紀守法的人付出政策成本和代價和作出犧牲。讓公平正義法治陽光永遠照在法治社會建設前進路上，為此，筆者，經過筆者多年觀察和調研，切實解決好一胎化遺留頑疾問題，特提出若干對策性建議;

　　1、建立一胎疾殘人數據庫。中央及地方各級衛計部門，應對提倡一胎化生育生策以來，至2015年12月31日，一胎化期間子女致殘(單列雙獨家庭數)及其未來養老家庭和失獨家庭、被扶持家庭的人口信息數據庫或一體化管理信息系統，實行精準化，細化、網格化管控。實行分類管理，綜合施策，對一胎致殘者實行國家補償性政策兜底，決不能讓遵紀守法的上一代人響應黨的計劃政策號召作出犧牲，而致殘的下一代人(獨二代)成為被時代遺棄的人，被社會拋棄的“多余的人”的生育政策犧牲品，在法律上、政策上彰顯公平正義，從機制上根本改變上一代人(獨一代父母)老來無依靠，下一代(獨生女兒)生存無著落(“一胎化”后遺癥)“雙獨”生育家庭現象，體現出這是對歷史的尊重和對堅守人口生育法律者的敬畏，體現黨和政府對作出人口生育法律和政策特殊的執行者及其后代的一種終生性人性關懷。

　　2、實行立法明確相關責任。“一胎化”政策遺留問題，從立法層面上，由應衛計部門是責任主體，殘聯、扶貧辦、人社局，編制辦公室等為責任相關方，要履行政府責任，要切實擔負對一胎化政策實施造成歷史遺留問題的全程負責方的義務，對致疾的具有工作能力的殘疾人，決不能變相對生育政策后的性別歧視問題，以種種借口拒絕其招錄、安置就業。為此衛計部門、協助殘聯組織，在國家機關招錄公務員，事業單位公職人員，降低門檻(錄取設低分數線或)明確規定，有破性錄取比例，對具有義工或長期某單位做另時工的殘疾人，根據年限，人社部門、及編制部門和殘聯部門履行政府公共職能，對其被錄用的公職人員進行考察、考核，決不能拒絕，以抬高門檻變相拒絕招錄。目前，在招錄國家公務員或事業單位過程中，缺乏剛性約束機制，上面有好經，下面歪嘴和尚念歪經，好事歪做，易事變成難做，涉事部門對已有利想作搶著做，無利無親緣關系的事慢做、怠做、不做，政策無法兌現落地，出現相互推餒，無部門一桿子撐到底，甚至出現一種變相的正常人搶殘疾人飯碗，通過“考試”程序合法化。公平正義不能停留在說說，寫在紙上，叫在嘴上，失信于殘疾人及其家庭。而《殘疾人保障法》、《關于促進殘疾人事業發展的意見》等等法律法規和政策，可執行不夠強，覆蓋面不夠廣，被人們認為是棉化棒，軟柿子、橡膠皮，像鏡中花好看不中用，一些相關部門相互踢皮球，缺乏細化、亮化、剛化性措施。建議盡快修改或廢除“殘疾人就業保章金證收費”有關條款，以所謂證收費，來掩蓋或抵扣殘疾人就業指數，要杜絕以費代安置，以費養人，以費吃費(交易費、人情費)，防止演變在征收費過程中或制定單位征收額定標準中出現變異性腐敗黑洞，對商貿部門實行以貨代替征費，出現陽光下黑洞，決不掉以輕心 。建議將失獨家庭養老問題應納入新修改《殘疾人保障法》法律條款內容。建議要對《人口與計劃生育法》、《扶貧條例》，在明文規定，將一胎化女孩殘疾人，應納入首要條款，新修的《人口與計生法》規定中要將“關愛女孩”和“關愛獨生女子”(尤其是獨殘女大學生)，明確招錄地方國家機關、事業單位時，開辟綠色通道，寫進法律條款，從法律上解決好國家獨生子女政策的響應者、執行者與利益受損者，留下先天性的嚴重家庭隱患和悲劇，致使下一代殘疾子女的生存托付后顧之憂問題。建議新修改《人口與計劃生育法》條款還應增加內容：對獨生子女傷殘或夭折(失獨)家庭，政府應成為“獨生子女父母之子”尤其是“雙獨(父輩獨生子女族、獨生子女族【特別是致殘獨生女】)”家庭而自覺承擔起獨生子女父母“養老送終”的義務。

　　3、建立殘疾人職業能力評詁機構。對具有職業能力的殘疾人，已在機關單位工作的臨時工或公益崗位的，實行考核，因人因能力，實行精準就業，防止成為新一代致貧對象。

　　4、建立完善細化相關法律法規。對現有《殘疾人保障法》、新制定《地方招錄機關、事業單位人員管理方法》、《人口與計劃生育法》、《 扶貧條例》相關條款進行修改完善、將《殘疾人就業條例》上升為《殘疾人就業法》，并將《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》的相關內容上升為法律法規條款，提高殘疾人事業發展和殘疾人就業安排工作法治化水平和治理能力現代化水平。第一要明確殘疾人安置相關責任方，建立安置上崗就業標準考核體系，第二明確獎懲措施和標準處置，對造成新一代致貧的，引發新的扶貧對象，實行黨政同責問責。第三對問責標準要依照致貧情況進行定期或不定期調整，保證對殘疾人大學生充分就業，尤其是對具有就業需求和就業能力的殘疾大學生保證絕對就業。從而改變同情不能代替法律的尷尬局面，實行有效強制精準安置，使殘疾人縣級招商國家機關、事業單位工作人員就業安置工作規范化、法制化、法治化軌道。主要建議有二：其一建議盡快制定《地方招錄機關、事業單位人員管理方法》，其規定：殘疾人高職高專或成人大學畢業生視同大學本科全日制報考資格對待，對“雙獨家庭子女”報考年齡放寬到30歲，切實為一胎化家庭解決后顧之憂問題。對適合殘疾人大學生如國家機關、事業單位文書、檔案、保密等崗位，一律面向殘疾人大學生，有的適合殘疾人工作崗位要向殘疾人大大學生傾斜，作為硬性規定確定下來。這樣達到對正常人來說好像是安排工作，然而對“殘疾大學生”卻是一條生存的“希望”的公平正義的社會補償效果。 其二建議涉法部門要盡快出臺《殘疾人就業法》和修改《人口與計劃生育法》或制定好出臺中央及地方部門出臺和建議盡快出臺實施《殘疾人大學生招錄工作細則》內容，對《中共中央國務院關于促進殘疾人事業發展的意見》相關內容，上升法律條款，要對1.5%比例安置殘疾人概念進行亮化、細化、精準化界定，新修的法律規定：一是建議規定制止定權力清單、責任清單、負面清單，以防止相關政府職能部門相互推餒，要明確規定;二是建議規定縣市區級在招錄國家機關公務員、事業單位公職人員時，按照本次招錄人數總數1.5%比例招錄殘疾人大學生，對“雙獨家庭”的殘疾人大學考生優先傾斜錄用，或開辟一胎化“雙獨家庭”殘疾大學生女生就業綠色通道 ，從法律上解決好一胎化歷史遺留問題。只有法津上剛性約束地方國家機關事業單位招錄安置就業政策行為上升為法律法規行為。三是建議規定應廢除殘疾人就業保障金征收，防止以費代就業，以費吃費(交易費、人情費、關系費)，形成資金(物質)黑洞，形成陽光下灰色地帶和政策下經濟腐敗。四是建議規定對地方殘聯理事長每年定期對地方縣市政務會施行述職述廉報告，其報告內容為殘疾人尤其是殘疾人大學生安置就業，殘疾人保障金設置標準和使用情況、殘聯項目資金使用情況等，并邀請殘疾人代表和媒體和社會各界人士參加聽證和質詢。五是建議規定縣級每年統一招收工作人員時，要將招收總人數的1.5%以上名額專門用于招錄殘疾人,縣級殘疾人工作委員會成員單位要率先招錄殘疾人，繼而帶動其他國家機關”等等;縣級國家機關中的非公務員崗位(科研、技術、后勤等)，要積極安排殘疾人就業……”，六是建議規定“到2016年，省、縣殘疾人工作委員會成員單位至少安排有1名殘疾人，到2020年，所有省、縣級國家機關至少安排有一名殘疾人，其中省級殘聯機關干部隊伍中殘疾人干部的比例應達到15%以上”。七是建議規定，“各級國家機關要督導所屬各類事業單位做好按比例安排殘疾人就業工作。各類事業單位要結合本單位崗位構成情況，確定適合殘疾人就業的崗位，多渠道招聘殘疾人”等。

　　5、加強錄用殘疾人大學生信息系統建設。要改變目前縣級招錄國家機關、事業單位公職人員，人社部門一家獨攬，封閉式，暗箱操作，甚至將“殘疾人就業安置政策”被濫用、歪用、亂用、私用，出現私有化、朋友化、圈內人化、交易化，而殘疾人大學生根本無法分享政策紅利，因此，建議對近幾年來地方招錄殘疾人大學生公職人員審核工作，由省紀委牽頭，抽調地市紀委人員實行交叉辦案，實行專項專題巡視審查，將結果公布于眾。省級紀委要對縣市殘疾大學生招錄過程舉報案件進行受理查實，防止縣市涉紀人員與人社部門合伙考試造假或錄用造假，及時公布結果。實行建立中央級公職錄用殘疾人大學生就業大數據庫，接受社會監督，實行全國聯網，建立網上錄用就業安置工作投訴，實行網上辦公，從而避免進京上訪，即訪即結，使殘疾人大學生錄用就業安置信訪案件得到及時有效處理。

　　(作者是智庫戰略研究學者;來源：昆侖策研究院)

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