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方興東等：中美網絡治理主張的分歧及其對策研究

點擊：作者：方興東、胡懷亮等來源：《新疆師范大學學報》發布時間:2015-12-20 09:53:26

　　【摘要】

　　目前，中美兩國是網絡空間最大發達國和最大發展中國家，對網絡空間治理進程的推進舉足輕重，同時兩國在網絡治理上的分歧也很突出。文本首先提出將網絡治理分為三個治理階段：技術治理階段、產業治理階段、社會治理階段；其次把中美網絡治理主張的分歧分為三類：根本性分歧（比如網絡主權方面等）、策略性分歧（比如政府角色方面等）、措辭性分歧（比如多方與多邊），并分別加以闡述，認為中國的主張更具全球包容性，兩國加強溝通合作非常必要；再次，文本分析了中美分歧產生的主要根源；最后，針對中美網絡治理主張的分歧與挑戰，分別提出對內和對外實施的若干策略建議。

　　一、引言

　　互聯網自1969年逐步搭建并轉入商業應用和民間開放應用之后，DNS域名的管理與國際治理成為國際社會以及各國內部探討的話題。2014年3月，美國宣布移交互聯網名稱與數字地址分配機構（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，簡稱ICANN）管理下的根服務器監管權①，這是在2013年6月“棱鏡門”事件發生后的大半年時間內，全球網絡安全形勢即將迎來大拐點的大背景下，美國的決定引起了全球范圍的熱議②。當前DNS域名系統的國際治理實行的是美國商務部下屬機構監管下的開放組織架構。以DNS（域名系統，DomainName System的縮寫）根域名服務器的管理為例，全球總共有13臺服務器，其中一臺是主根服務器，其余12臺是輔根服務器，但是域名的分配以及IP地址的全球配額與域名解析獨立，二者之間的關聯解析則交給國際性非營利性組織ICANN，并且該組織的管理者來自不同國家，尤其對美國籍管理者名額做了限制。另外，DNS的頂級地理域名基本以國家名稱縮寫作為后綴，這給各個國家的域名分配機構以較大靈活度，充分體現了互聯網的開放特質。

　　本文就當前由美國主導逐步向美、中、歐等國際社會共同治理轉變背景下的互聯網國際治理格局進行梳理，指出美國與中國在治理理念與實踐操作中的關鍵分歧及其根源。對中國提出的網絡主權、主張聯合國在國際治理中發揮主導作用、加大多邊合作等倡議，從對外和對內兩個角度分別給出具體策略建議。

　　二、互聯網國際治理的背景

　　（一）美國的先發優勢

　　發軔于20世紀的互聯網技術正深刻影響著世界格局，而作為互聯網發祥地的美國，則具有得天獨厚的資源優勢、技術優勢、產業優勢、資本優勢和政治優勢。

　　美國互聯網的資源優勢主要源于其對ICANN的控制權。ICANN擁有三項主要的互聯網管理職責：

　　其一，國際互聯網技術規則的制定。主要是確定根服務器系統、IP地址協議的參數配置和技術標準及主服務器系統。由于互聯網的產生和發展高度依賴技術創新，ICANN確立的標準也在很大程度上決定著全球互聯網產業的發展方向和創新限度。

　　其二，互聯網核心基礎設施的管理。主要是管理DNS根服務器。根服務器將網絡域名解析成IP地址，讓用戶訪問到希望瀏覽的網站。該項職能也是各國指責美國壟斷互聯網的重要依據之一，13臺根服務器中，有10個設在美國（包括主根服務器）。

　　其三，互聯網核心資源的分配。主要體現在分配IP地址資源上。第四代IP地址協議（IPv4）總額有限且供不應求，全球IPv4地址總量約43億個，中國IPv4地址數為3.31億個，網民數為5.91億，人均不到1個，而美國IPv4地址數有23億個，占全球總量的一半以上。

　　除ICANN帶來的資源優勢外，美國還具有技術優勢、產業優勢、資本優勢和政治優勢。

　　美國的技術優勢在其網絡安全中發揮著基礎和前提的作用。美國政府及公司保持著對網絡空間基礎設施以及關鍵技術應用的絕對控制和優勢。其互聯網技術完整到可以構建一個健全的產業生態系統③。

　　技術優勢促進了美國互聯網產業的快速發展，美國互聯網企業自成體系，加之美國政府對國外信息技術產品的種種限制，使得美國諸多互聯網產品在全球市場上所占份額一直獨占鰲頭。從2013年開始，美國禁止聯邦政府機構采購“中國所有、運營或提供補貼的企業制造、加工或組裝的信息技術產品”。與此同時，思科、IBM、谷歌、高通、英特爾、蘋果、甲骨文、微軟——美國的“八大金剛”卻在中國暢通無阻，占據政府關鍵領域④。例如，我國包括政府部門、軍隊、武警、軍工企業等在內的所有單位，絕大多數在使用美國微軟的操作系統和辦公軟件。產業優勢帶來的資本優勢又反過來鞏固了技術優勢。技術優勢和產業優勢相互促進，使得美國互聯網硬實力一直遙遙領先。

　　美國作為當今世界、也是網絡空間唯一的超級大國，在國際事務中一直自詡為“國際警察”，加之一直鼓吹所謂“平等”“自由”“人權”等價值觀念，使其在全球互聯網治理中具有強大的號召力和話語權。2013年曝光的“棱鏡門”事件使美國在全球的公信力和號召力受損。但考慮到諸多與美國利益一致的盟友，美國在互聯網治理中仍然具有政治優勢。

　　（二）“新興國家”掌握博弈動能

　　美國希望保持自己在全球網絡治理中的主導地位，而以中國為代表的新興國家占據了增長動能。鑒于互聯網與國家運轉越來越緊密，網絡空間治理對于國家安全同樣越來越重要。加之“斯諾登事件”等丑聞的爆發讓全球各國政府對網絡安全感到恐慌，部分國家不愿再依附美國主導的治理體系，紛紛要求改革互聯網治理體系。

　　從靜態指標來看，即使遭遇“斯諾登事件”，美國給出一年的時間窗口有條件放棄ICANN管理權，但基于如今美國的先發優勢，在未來10年，美國在全球治理的主導地位將難以改變。

　　從動態關系來看，全球治理格局的變革從來不會終止，中國具備的強大動能必然與美國擁有的強大勢能交鋒。盡管美國在網絡空間具有先發優勢，經濟規模巨大、技術先進，但是動能即增長點在我們這里。2014年全球網民數量突破30億人，并開啟下一個30億網民的過程。前30億網民是以20多個發達國家為主體，美國引領潮流，引領發展。下一個30億新網民是以180多個國家的人民為主體。尤其是由中國、印度這些發展中國家的人民構成，他們的文化程度、經濟水平、科技素養、網絡需求等都和老網民有所不同，中國的互聯網發展會更加符合新網民的需求。下一個30億網民就是中國全面超越美國的機會所在。雖然問題很多，但仍是我們面臨的一個最好機遇⑤。在美國之外，以中國、俄羅斯、歐盟、日本、韓國、巴西、印度、南非等國為代表的網絡空間力量越來越凸顯。

　　因此，立足長遠來看，單純依靠民間力量、產業力量而弱化國家主權對網絡空間的國際治理、全球治理，將難以獲得國際社會，特別是廣大發展中國家的認可。若美國不能立足長遠，企圖延續目前失衡的全球治理格局，那么美國在網絡空間的形象必將進一步受損。

　　（三）網絡空間治理的三個階段

　　自20世紀60年代末互聯網誕生以來，全球網絡治理發展分為三個階段。第一，20世紀90年代之前處于早期的技術治理階段，出現新的科研和教育，并開啟商業化的初期發展。第二，2010年之前，發展到產業治理階段，出現新的產業形態和商業形態。第三，2010年之后到今天，也就是目前處于社會治理階段，呈現新的社會形態，并且網絡空間逐漸開始主導現實空間。隨著國家、社會、公民及各類自覺不自覺形成的組織逐步成為參與網絡治理的一員，網絡空間各行為體之間，尤其是國家與國家之間面臨的矛盾、產生的沖突也越來越多。

　　美國的網絡治理主張形成于早期的技術治理階段，完善于產業治理階段。而中國的網絡治理主張形成于近期的社會治理階段。雙方的時間差，是造成治理理念差異的原因之一。美國在網絡治理方面經驗豐富，更有體系性。但由于互聯網的日新月異，網絡治理的重點和特點都在發生極大的變化。歷史既是美國的優勢，也是美國的包袱。在技術治理階段和產業治理階段，政府的角色相對來說不太關鍵，但在社會治理階段，沒有政府的主導，沒有強有力的政府治理能力，包括暴恐、網絡犯罪、網絡失范等越來越復雜的網絡問題，僅僅依靠非政府力量已經難以勝任。所以，美國的很多主張明顯跟不上時代發展的需要，更跟不上未來發展的需要。當然，更重要的是，美國的治理主張基于美國本土的實踐。而中國作為一個后發的發展中國家，與全球大多數國家的網絡發展狀況更具有相似性。美國模式并不適合大多數國家，這也是中國治理主張需要不斷進取的價值所在。

　　三、中美網絡治理主張的分歧

　　近幾年來，中美網絡空間的爭端已成為兩國最重要也最“易燃”的新熱點之一。這一方面是因為網絡發展迅猛，網絡空間重要性日益提升；另一方面，也在于中美雙方網絡治理利益、理念和主張存在著各種層面的分歧，而且雙方依然缺乏良好的溝通和協調機制。所以，清醒、清晰剖析中美在網絡空間治理方面的差異與共同，是非常重要的基礎工作，也是中美互聯網治理走向“求同存異”，實現建設性合作的基礎。理清這些分歧點，有助于雙方正確研判以及理性博弈，實現更多建設性的合作成果。這些分歧有的是根本利益的沖突，是不可調和的；有的是遣詞措辭的差異，本質上是一致的；有的是各有取向，或者在形勢和趨勢判斷方面的偏差，可以通過默契和利益平衡達成妥協。

　　（一）中美在網絡治理方面合作的重要性

　　與現實世界相對完備的國際治理機制和長期形成的治理能力相比，網絡空間國際治理在規范、機制和能力上的缺失或者薄弱，將成為未來影響全球發展的根本問題。

　　第一，當下網絡空間最大的問題是網絡治理全球性共識和規范的缺失，是網絡空間越來越成為各國和國際間“麻煩制造者”的根源。第二，隨著各種違法犯罪等不良行為迅速轉向網絡空間，當前國際之間的合作和治理機制與能力，遠遠跟不上趨勢的發展，使得未來隱患越來越積聚，形成“鍋蓋效應”，危及全球互聯網的良性發展和進步。

　　從整個全球互聯網看，中美在網絡治理方面能否合作，不僅僅決定兩國的利益，更直接決定了全球互聯網治理能否形成全球性治理規范，是全球網絡空間秩序能否形成的關鍵。雙方能夠形成良性協作，對于日益主導全球的網絡空間來說，是最重要的福音。反之，兩國在網絡治理方面交惡，無法攜手合作，則可能成為全球網絡空間極大的噩夢。

　　相比之下，中美兩國在網絡空間國際治理問題上擔當的使命、責任和利害，怎樣高估都不過分。雙方應該著眼大局、放眼全球、立足未來。

　　（二）中美網絡治理主張分歧的根源

　　以美國為代表的許多西方政府官員、學者一再強調，全球治理不是排他性的政府間關系。西方全球治理主張者常常涉及和討論的不是國家在國際治理中的作用，而是非政府組織、跨國公司、公民運動等非政府力量在全球治理中的作用⑥。中國的治理主張和美國存在根本的差別，集中表現在強調尊重國家主權、發揮政府的主導者作用，以及在內容管理、保障言論自由上強調穩妥推進，而不是照搬美國等激進的做法。

　　遮蔽美國視野和眼界，形成“固執己見”，不與時俱進的根源在于：

　　1.美國的霸權思維

　　美國作為唯一的超級大國，將傳統現實世界的霸權延伸到網絡空間是順理成章的，而且與現實世界的局限性相比，美國在網絡空間實施霸權，更是具有無與倫比的先天優勢和客觀條件。美國濫用權力的案例比比皆是：謀求對全球進行全息、全網監控的“棱鏡計劃”，借助Facebook、Twitter等全球性社交媒體進行意識形態輸出、網絡社會動員和政治顛覆的顏色革命等。

　　2.維護既得和既有利益，不愿意放權和分權

　　作為互聯網的誕生地和互聯網創新的發源地，歷史原因和發展過程決定了美國得天獨厚的互聯網技術、資源、標準和價值觀等各個層面的壟斷性優勢。而隨著2014年全球網民達到30億，美國網民比例降低到10%以上，美國在互聯網管理和治理方面不得不面臨日益增強的放權和分權的壓力。比如，把持互聯網根服務器的絕對壟斷性管理權，拒絕聯合國等更具有國際代表性的機構介入互聯網管理。

　　3.政治和外交的現實需要

　　隨著經濟、文化和軍事等傳統國家實力面臨全球挑戰，互聯網成為美國政治、外交的重要籌碼和博弈手段。比如對外倡導政府不能主導互聯網治理，而美國政府自己卻在幕后絕對主導了互聯網治理；否定網絡主權但是在黑客攻擊上對其他國家采取單邊制裁；謀求自己的絕對安全卻阻擾其他國家構建相對安全的法律制度，等等。　　（三）中美網絡治理主張的主要分歧點

　　與美國單邊主義色彩突出、單一意識形態的主張相比，中國的主張更加具有全球包容性：充分考慮和尊重互聯網全球化發展的多元性和差異性，各國面臨問題的特殊性和復雜性。中國的主張更加符合互聯網發展趨勢，著眼現在，面向未來。隨著互聯網發展，全球網絡治理的內涵和外延都需要與時俱進。而美國更固守在舊有和傳統的軌道上。中美治理主張最大的沖突點在政府角色方面，主要體現在三個層面：第一，國際組織中的各國政府角色，是主導還是一方之一；第二，聯合國等主權國家政府主導的國際組織，在網絡治理中的作用；第三，國內治理中政府是否為中心，還是平等的一方。

　　總的來看，中美兩個網絡大國之間存在三類分歧點：

　　1.根本性的分歧——根本利益的沖突，是不可調和的

　　目前，是否承認網絡主權和數據主權、是否承認網絡自由和言論自由、是否允許信息審查還是堅持絕對的信息自由流動等，體現出中美在利益和價值觀上的根本性分歧。

　　以網絡主權為例，美國認為互聯網是全球網民自愿連接形成的網絡，因此在網絡治理上強調多利益相關方模式（multi-stakeholders），反對國家機構來主導，而將網絡主權放在不重要的位置，相當于間接否定了網絡空間下各主權國家網絡主權的合法性。

　　中國則認為網絡治理必須尊重網絡主權（cyber sovereignty），注重多邊（multilateral）合作。2014年7月，習近平主席在巴西國會的演講首次提出了“信息主權”，強調“每一個國家在信息領域的主權權益都不應受到侵犯，互聯網技術再發展也不能侵犯他國的信息主權”⑦。隨后他在2014年11月世界互聯網大會的賀詞中正式提出“網絡主權”，并指出，“尊重網絡主權，維護網絡安全，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系”⑧。這表明中國對網絡空間中國家主權合法地位的重視。中國一直推崇互聯網的平等、協作精神，并致力于維護互聯網和諧秩序。秉承對現實空間治理的一貫理念，中國倡議互聯網治理同樣應該遵循聯合國憲章和公認的國際關系準則，承認和尊重各國在網絡空間的主權，包括根據本國信息技術發展水平、語言文化，按照本國廣大民眾的意愿，制定有關法律法規和政策；依法管理本國信息設施及本國領土上的網絡活動，依法保護本國信息資源免受威脅，保障公民合法利益⑨。

　　2.策略性的分歧——有的是各有取向，或者在形勢和趨勢判斷方面的偏差，可以通過默契和利益平衡達成妥協

　　比如政府在國內網絡治理的主導地位，國際組織在網絡治理發揮的作用，以及政府與企業的公私合作、打擊網絡犯罪等方面。

　　美國的公民社會發達，網絡治理也更多依托公私合作組織、企業、技術產業聯盟、行業協會、標準化組織以及智庫等非盈利性組織。政府在其中更多扮演的是協調角色，而企業、私營機構以及公民社會組織發揮舉足輕重的作用，并主導了網絡治理的規則與實施標準。從某種意義上講，政府更多的是隱藏在“后臺”，而充分發揮社會化的、非政府組織的治理力量，政府擔當橋梁和紐帶作用。美國總統奧巴馬2015年2月在斯坦福大學的演講中反復強調“政府與私營部門信息共享、共同合作”，并認為只有企業做不了的事，如跨行業、跨地區的網絡安全風險應對才會由政府出面主導⑩。

　　中國由于社會治理體制機制有待完善，目前主要依賴政府以及半官方性質的行業協會及社會團體、企業等私營機構共同參與網絡治理，而第三部門的權威性與能力建設明顯不足致使政府在網絡治理中發揮主導作用。因此中國主張“政府主導，各方參與”?。而且從現實空間角度看，“政府主導下的社會治理共同體建設在當代中國具有適應性、迫切性”?，那么網絡空間政府主導下的治理共同體同樣具有適應性、迫切性。

　　在打擊網絡犯罪方面，中美之間的策略性分歧也極為明顯。最為典型的是2015年4月美國頒布總統令，允許政府對跨境黑客實施制裁，并暗指中俄等國是主要目標國；中國外交部則針鋒相對指出“中方一貫不贊同通過一國國內法對他國公民和實體動輒實施制裁的做法”?。

　　3.措辭性的分歧——有的是遣詞措辭的差異，本質上是一致的

　　比如美國倡導的“多方”與中方主張的“多邊”，在一些治理專項領域兩國提法基本一致但是內容有異：如反恐、色情內容治理等方面。另外，在合作意愿上，美國學者也對中國存在諸多批評。例如，外交學院國際關系研究所“美國知華派評估”課題組的研究顯示，有53.3%的專家對中國在全球網絡治理領域的作用持負面評價，認為中國參與網絡安全國際合作的意愿并不強烈?。這與中國事實上很積極的意愿存在很大偏差。雙方的互信度需要進一步提升，溝通渠道需要更加暢通。

　　（四）中美網絡治理實踐過程中的具體表現

　　如今美國要求將互聯網國際治理權交給全球利益相關體，美國主導的國際治理有以下特點：1.推行弱政府的治理理念。認為政府不應在互聯網國際治理中發揮過于重要的作用，對社會的沖擊、對國家的意識形態等的影響避而不談，或者有意弱化。2.強化企業等非政府團體在互聯網國際治理中的作用，認為非政府團體應該和政府具有平等的地位。3.認為互聯網國際治理是經濟問題、技術問題，重視互聯網標準和知識產權的作用，這樣就可以憑借自身的技術優勢，在國際治理上搶奪話語權。

　　從中國官方對于互聯網治理的態度（見表1）可知，我國近年來加強了對互聯網安全的重視程度，把安全置于發展之前，積極參與互聯網國際治理。

　　中國對國際互聯網治理的理解與美國有所不同，中國認為在互聯網治理中首先應該尊重國家主權，具體體現在以下幾個方面：1.從問題性質上，中國認為互聯網治理首先是政治問題，其次是社會問題，最后才是技術問題。2.從時間連續性上，即使在“棱鏡門”爆發之前，中國就意識到了網絡治理的重要性，一直倡導國際社會共同維護網絡安全，并對國際治理模式提出建議。3.國家主席出任中央網絡安全與信息化領導小組組長，說明國家從戰略層面明確了網絡主權的重要性。相信今后國內對于互聯網國際治理會有更為統一的理解、更為成型的理念和更為成熟的政策。

　　四、美、歐、中三方網絡治理路徑對比

　　（一）美國：逐步改良方案

　　美國商務部下屬的國家電信和信息局于2014年3月宣布美國政府將放棄對互聯網數學分配機構（IANA，The Internet Assigned NumbersAuthority）的監督權。美方希望ICANN成為一個多方參與的組織，要求ICANN召集“全球利益相關者”提出移交方案，以作為移交管理權的第一步。

　　第一，美國要求ICANN移交方案必須支持和加強多方利益相關者模型（multistakeholdermodel）。在多方利益相關者模型中，無論是各國政府、私營機構、民間團體、其他互聯網組織，還是普通的互聯網用戶，每一方都是平等的，沒有哪一方更加重要。第二，美國不允許這項權力移交給聯合國。其倡導的治理架構如圖1所示。

　　引入其他利益體只會讓全球網絡監管變得更松散，而技術方面相對最強的美國仍將保持最大影響力。多利益相關者模型這一全球治理理論，建立在政府的作用和國家的主權日益削弱這一前提之上，強調治理的跨國性和全球性，過分弱化國家主權和主權政府在國際治理中的作用，客觀上有可能為美國及其跨國公司干涉別國內政、推行國際霸權政策提供理論上的支持?。這就是說，多利益相關者模型本身可能被美國用來為強權政治辯護，美國政府不會放棄已在全球互聯網事務中確立的優勢地位。

　　（二）歐盟：跟隨方案

　　長期以來，國際互聯網的控制權問題一直是各國政府爭論的焦點。國際社會普遍認為，當前的管理機構ICANN應該徹底從美國政府中獨立出來。歐盟也不例外。

　　歐洲國家的主張主要分為兩種?。民間組織建議，建立一個開放的國際域名管理系統，在荷蘭等國，有公司向用戶提供完全獨立于ICANN系統的域名管理系統。而歐盟國家層面，自2005年以來就呼吁讓ICANN脫離美國政府而獨立，或者成為一個隸屬于聯合國的國際性組織。作為一個具有全球影響力的政治、經濟共同體，將ICANN改造成一個基于多邊主義精神的國際組織以實現對網絡空間的全球共同治理更符合其利益訴求。

　　但如今，歐盟對于互聯網國際治理一直緊隨美國之后，唯美國馬首是瞻。究其原因，歐洲雖然在互聯網科技水平上并不落后，但是互聯網產業卻被美國遠遠甩在了后面，最后造成了歐洲對美國互聯網產品依賴的現狀。

　　（三）中國：聯合國主導方案

　　中國政府主張互聯網治理應該遵循聯合國憲章，承認和尊重各國在網絡空間的主權。所以，專家認為我國應該倡導國際治理+國內治理兩個領域的“國際：聯合國+國內：利益相關方”雙層架構的治理模式（見圖2）。

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　　在國際治理方面，把原來ICANN的職責轉交給國際電信聯盟（ITU， International TelecommunicationUnion）。ICANN的管理權力來自美國政府的授權，行動方案需要美國政府的批準。國際電信聯盟是主管信息通信技術事務的聯合國機構，主要任務是制定標準，分配無線電資源，組織各個國家之間的國際長途互連方案，總部設于瑞士日內瓦，有193個成員國和700多家私營部門實體和學術機構（公司和其他組織可以參與標準的制定，但無投票權）。由于各國國情不同、歷史文化背景不同、互聯網發展程度不同，帶來了各國治理模式和方法的不同，存在著一些分歧和爭議，故而互聯網的國際治理應該充分尊重各國的互聯網主權。國際電信聯盟作為聯合國的下屬機構，具有各國平等參與電信事務的傳統，不論是技術能力還是協調能力，都足以承擔IANA監督權。此方案符合廣大發展中國家的利益，甚至歐盟國家之前也表示贊同域名管理系統交由聯合國管理，因而此方案能夠得到國際社會的廣泛支持。

　　在國內治理方面，應該倡導“多利益相關方”治理模式。利益相關者指與之利益直接或間接相關的個人或者團體（企業、研究機構、民間團體、政府等）。“多利益相關方”治理模型促使所有的利益相關者為了問題的解決或者目標的達成而對話、決策和實施行動。截至2014年6月，我國互聯網用戶已達6.32億，互聯網正在從根本上重構中國人的生活方式。我國上市互聯網企業有70多家，并涌現出一批積極擔當社會責任的優秀互聯網企業和企業家，互聯網已經成為促進我國經濟社會發展、改善人民生活形態的關鍵行業。關于互聯網的科學研究也緊跟世界潮流，取得了許多成果。互聯網已經滲透到社會的方方面面，只有充分考慮各利益相關方的意見，才能作出真正符合國民利益的決策。

　　五、對策與建議

　　妥善處理中美網絡治理主張的分歧與沖突，不僅關乎兩國的利益，更直接決定了全球互聯網治理能否形成全球性治理規范。針對中美之間存在的三種類型分歧點，需要明確對于根本性的分歧和策略性的分歧，中國要堅持自己的主張和原則，不回避也不主動激化沖突，避免情緒性和激進的思想，博弈中更具有策略性。具體提出以下策略建議：

　　（一）對外方面

　　1.做大做強我們自己的“利益共同體”。世界上100多個發展中國家和崛起中的新興國家，與中國發展狀況更接近，與中國面臨的網絡治理問題更相似，彼此之間有更多的共同語言。在網絡治理的博弈中，中國完全是站在絕大多數國家的立場上，可以與一家獨大的美國更從容更主動地博弈。

　　2.對美國的盟友同樣可以爭取合作。美國的盟友不一定是我們的對手。很多根本性分歧完全是由美國霸權思維和自己單方面利益決定的，因此，很多美國的盟友與美國都存在不可調和的矛盾與沖突。比如歐洲和美國在互聯網治理方面存在著非常多的沖突，中國應該在不同層面，制定相應的溝通與合作機制，努力擴大自己的支持面。

　　3.關注美國政企各界相互制衡的關系。美國在互聯網治理方面，政府與企業和社會層面，也存在著不同的利益取向和價值觀。中國作為全球最大的互聯網市場，美國企業在中國市場有著巨大的利益，未來甚至是超過美國市場的第一大市場，中國與很多美國企業有著更深入的利益共同點。美國政府對于網絡價值觀的政治化和軍事化，比如，“棱鏡計劃”，事實上使美國企業自身成為最大的受害者。中國網絡治理主張在不少層面完全可以與美國企業、美國學術界和智庫界達成更多的共識與理解。

　　4.加強研究和借鑒。網絡空間治理是全新的課題，也非常復雜，任何國家的實踐都有很大的局限性。我們除了加強對美國治理模式的跟蹤研究和深度剖析之外，更要加強對歐洲、其他新興國家和發展中國家治理模式的研究。比如，歐洲網絡治理，在價值主張、制度構建和具體實踐中，有非常多值得學習和借鑒的內容。尤其是歐洲在互聯網技術與標準方面也受制于美國，也是“棱鏡計劃”受害者，處境與中國相同。當然，更多新興國家的治理創新和成功經驗，都值得研究和學習。中美博弈如果僅僅是一對一的博弈，很可能形成雙輸的囚徒困境。而多元力量的引入，將使中美網絡治理的博弈更加良性和具有建設性。

　　5.堅持擴大完善網絡治理領域全方位交流。應該自信、有底氣地積極主動拓寬和加強中美在政府層面、學術層面、產業層面、智庫層面和社會層面等的交流與合作。中美之間在網絡治理的溝通方面要大力建設“高速公路”，形成“寬帶交流”。

　　（二）對內方面

　對內方面更是當務之急，是提升治理能力以及國際能力的基礎：

　　1.明確歷史使命，做好頂層設計，做到戰略清晰。對于未來10-20年要有清晰、理性的戰略判斷，對內要形成各部委、各階層相對一致的共識。在國家戰略高度，進一步推敲相關主張和建議，避免部門利益的局限和干擾。無論是基于國家利益還是全球利益，無論為了“中國夢”還是世界發展，我們都應該明晰與美國有競爭有博弈的同時，歸根到底雙方要成為命運共同體，構建更堅實的利益共同體。

　　2.基于發展的需要，堅持積極防御型戰略的原則，與美國的博弈有理有節。在未來相當長的時期，我們無論在現實空間和網絡空間，還是實力和能力方面，都遠遠處于美國的下風。但是，時間在我們一邊，尤其是網絡空間方面的綜合實力，都處于快速上升的通道之中，所以我們堅守積極防御型戰略。秉持開放、創新、合作、多元等理念，無論在道義上，還是國際合作上，都應該有底氣，有自信，以有利于營造中國繼續良性發展為基本前提。

　　3.進一步發揮中央網信辦的統籌與協調機制能力。在網絡空間博弈中，令人印象非常深刻的是：美國政府各個部門、各級官員，以及智庫和媒體，對國家的網絡治理主張都相當一致，形成了強大的合力。相比之下，我們的治理主張，處于形成的初級階段，尤其各個部委，相互之間缺乏一致性。在一些重要的博弈點上，國內學界、媒體和社會自身分化嚴重，意見不一。內部形成共識，理念進一步凝聚，是一項非常重要的工作。

　　4.中美網絡空間博弈將是長期任務，在具體博弈中，我們應該避免偏激，避免激進，避免不必要的惹是生非。尤其不拘泥于一些遣詞造句的表面爭執，而應富有智慧，注重實質，注重利益權衡。比如在數據主權、網絡主權等全球都還缺乏定論，而美國固執己見的情況下，不一味強攻，更多放下字面較勁，注重腳踏實地。在ICANN管理權移交等事宜上，應該積極進取，多獲得實質性權力是關鍵。

　　5.不斷改進和靈活修正中國的治理模式和方式。適應網絡時代發展需要，也是為了得到更大的國際認可，尤其是美國主流社會的認同，改變以政府為中心，政府絕對主導的強勢治理模式，積極推行網絡化、社會化的柔性治理模式。有戰略地推動學界、企業、智庫、民間等非政府主體在網絡治理中擔當更活躍更關鍵的角色。

　　6.策略性地調整政府在網絡治理中的主導性角色。改變我們傳統一貫的“政府臺前模式”的治理傳統，而應該更多學習美國政府的“政府幕后模式”。美國政府一直主張政府在網絡治理中只是多利益相關方的“一方”而已，堅決抵制政府為中心的治理模式。而事實上，在網絡治理方面，美國政府無所不在，無所不為。實質性主導了國內和國外的網絡治理博弈。這方面，需要我們政府部門思想觀念的轉變和博弈能力的提升。在積極推進非政府主體在網絡治理中擔當更多任務的同時，政府可以有更多精力在制度環境建設、國家戰略和整體協調方面，發揮更大的作用。

　　注釋：

①《專家:美國應將根服務器移交聯合國監管》，http://news.xinhuanet.com/world/2013-06/14/c124852884.htm，2013年6月14日。

②《美宣布將放棄根域名服務器管理權互聯網能否進入共治時代？》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/19/c_119

831957.htm，2014年3月19日。

③沈逸：《斯諾登事件一周年研討會的現場發言稿》，《中國信息安全》，2014年第6期。

④《美國“八大金剛”滲透中國大起底》，http://www.ceweekly.cn/html/

Article/2013062446 0084335.html，2013年6月24日。

⑤方興東、云霞：《中國互聯網下一個十年的使命與責任》，《中國國情國力》，2014年第7期。

⑥龐中英：《關于中國的全球治理研究》，《現代國際關系》，2006年第3期。

⑦《習近平在巴西國會的演講》，http://news.xinhuanet.com/world/2014-07/17/c1111665403.htm，2014年7月17日。

⑧《習近平：尊重網絡主權，謀求共治共贏》，http://news.sina.com.cn/o/2014-11-20/021931172249.shtml，2014年11月20日。

⑨《巴西舉辦全球互聯網治理大會網絡有望進入法治時代》，http://news.163.com/14/0425/13/9QM9E8MK00014JB5.html，2014年4月25日。