李應寶：加快新農村建設進程的突出問題研究
點擊： 作者：李應寶 來源：昆侖策網 發布時間:2016-07-20 08:08:05
2005年10月黨的十六屆五中全會提出要按照“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。歷時10年，總體講，在中央大政方針政策的驅動下，在各級各部門的認真貫徹實施下，在廣大農民的辛勤努力下，特別是在城市建設飛速發展的強力拉動下，取得了令人欣慰的成效，農村建設和農村文明進步的進程明顯在加快。但就農村的整體狀況與新農村建設的規劃要求還相差甚遠，與發達國家可比因素比較差距不小，很多突出問題當務之急要探析要研究，以便開足馬力前行。
一、當前主要難題
困境之一：收入結構不合理，長期穩定的增收機制仍未建立。
一是收入增長華而不實。雖然2004年、2005年農民人均純收入出現恢復性增長，但其主要源于中央取消稅收及地方支農惠農政策和農產品價格上漲；2014年農民人均收入一躍達到了9892元，其中政策性增收因素要占70%之多，真正靠農民自主經營或創新發展收入比重很低。
二是收入結構不合理、層次低。農重非（農）輕，家庭經營性收入仍是不少農民收入的主體。農民工資性收入仍只占純收入的30%左右；而且種植業收入仍是好多地方好多農民增收的絕對支撐。
三是收入不平衡，城鄉差距進一步拉大。平均水平掩蓋了相當一部分低收入農戶，貧富差距在拉大。據調查，目前人均收入低于1000元的農民占到30%左右，很多地方還不止。四是收入質量不高且穩定性很差。農民收入年年增長，但生產性支出也隨之越來越大，相應的現金積累越來越少。好多地方全靠青壯年農民常年出去打工掙些錢用，根本不是靠地方靠農業發展而帶來的收入增長。
困境之二：農村債務沉重，村集體經濟還很薄弱。
當前農村集體幾乎呈現“集體經濟無實力、為民辦事無能力、支部缺少凝聚力、群眾缺乏向心力”的局面。大多地方除城中村之外，沒幾個村有較穩定的收入，特別是邊遠貧困山區村不負債還算萬幸，幾近40%的村負債嚴重，最多的竟達四五百萬元！農村稅改后，農村債務的化解基本凍結，既沒有明確的政策，也沒有新的來源，想還一分錢債難上加難。
其次，稅改后，化解債務有兩難，一是禁止新增債務難。基層組織本來債務累累，但還要發展經濟興辦事業，如修路修橋、農水工程、興辦公益事情以及必要的辦公費開支等，只能是舉債貸款，舊債未還，新債不斷，有的像滾雪球一樣越滾越大，使之更加惡性循環。二是化解債務難，處理債權債務關系難。因為村債不是國家債，上級只給政策不給錢，該賣的資產都賣光了，還款仍不見效。相互欠的一大砣，債權債務矛盾多，該還的還不了，該收的收不了，中央只考慮改革效果鞏固、怕農民反對，而嚴重失去了公允，原來積極交了稅收提留的又沒退還，這公平嗎？好多村債糾紛法律不判，鬧事不斷，形成了新農村建設推進的嚴重障礙。
困境之三：農村基礎設施依然脆弱，生產生活環境改觀不大。
一是生產基礎依然薄弱。突出在農田水利灌溉工程年久老化普遍失修，水利灌溉率越來越低。我的家鄉原來很能蓄水保灌溉農田的一座水庫，現在均蓄不到一米深的水了，都被私人承包、村干部合伙分錢搞壞了。農民干反映，沒人去解決。遇上前幾年中央給錢改造疏浚機會，多數又被層層虛報搞鬼截留用錢，致使多數堰塘、水庫仍未修理。
二是生活環境依然落后。特別是村莊規劃無序、搭建無章、雜物亂堆、污水橫流、人畜混居等現象仍還嚴重，改善環境的呼聲越來越強烈。而我們的城建城管規劃部門多多，辦事空空，只管罰款要錢，不愿管理服務。
三是弱勢群體關照依然弱化。尤其是住房難的問題很突出，也很罕見！我老婆的親舅舅86歲了，是個老城鎮下放戶，因兩個女兒出嫁后均患精神病無力瞻養成為五保戶，但一直都靠我們接濟，直到去年離世還住在我們親自給他搭建的兩間舊瓦房里，無人問津，而且前幾年還是利用我在財政局的名聲，有意叫老婆找到鎮民政辦主任，才追回他應該享受五保待遇幾年的錢，一直都是村文書貪污挪用著，真令人汗顏！而地方吹牛說幫助弱勢群眾改造危房住宅多少多少，確保五保待遇兌現100%等等，只會吹牛屁，假的多真的少！像這類事情在農村不知有多少，根本無人過問。絕大多數村干部只拿工資發自己的財，鄉鎮干部更沒人愿去討麻煩，在“走讀”干部體制和通訊極其方便的現實下，兩級組織幾乎處于癱瘓狀態，新農村建設真是個未知數。
困境之四：農村社保任重道遠，老有所養所醫問題仍很突出。
一是農村養老仍然是以家庭養老方式為主，沒有任何新機制。隨著農村改革和工業化、城鎮化的深入推進，父子兩代除了血緣關系和未成年時的撫養關系之外，幾乎沒有別的維系，這使贍養老人只有傳統道德這一個約束力了，而這個約束力也在現實物質金錢化的氣候下日益遞減。如果這一底線再失去，農村養老問題真是一個十分嚴重的社會問題，父母生養多個子女老了竟無人去管的案件在農村越來越多，指望法院天天去審判，并沒有從根本上解決。另一角度說，這一問題的日趨嚴重，也凸顯出城鄉發展的不合理性，整個公共產品供給上的城鄉巨大差別政策的誤導，致使城鄉社會保障覆蓋率之比高達28：1。
二是醫療費用增長遠遠超過農民收入的增速。“致富十年功，得病一日窮”，特別對大量中低收入農戶來說，因病返貧、因病致貧的問題更為嚴重。有位山村干部曾告訴我說：“現在很多農民得了病尤其是得大病，往往都是小病慢慢扛，大病等著見閻王，而不想讓家人搞窮花光，心疼兒女和家人”。既是有點條件去治病，卻被“縣里報銷得多治不好病，大城市好醫院治得好病的報銷很少”的滯后體制局限了唯有的期望。不少農民幽默地總結說：“有什么別有病，沒什么別沒錢”。盡管現在在著力推進農村合作醫療并在并軌，卻報銷比例水份太大，說的是報銷75%，這也不能報，那也不能報，最后實際報銷不足50%，這些現狀很不樂觀。有40%左右因經濟困難而放棄就診，居于怕看病、看不起病的因素之首。
困境之五：農民素質現狀堪憂，廣闊天地越來越多的丟失。
普遍存在有吃有喝就富裕的“小富即安”心理，缺乏干大事創大業的開拓進取精神。同時也缺乏誠信意識，偷摸拐騙等不誠信行為在農村仍還比較盛行。農村勞動力平均受教育年限為7.2年，文盲、半文盲和小學文化程度竟占50%多，初、高中和中專文化程度占48%，大專以上不足2%。近80%的勞動力沒有接受過任何職業技術培訓。加之現在大學生不安排工作了又很花錢，農村子女上大學的欲望大大減退，不久的將來新型的文盲層將急劇擴增。由于文化偏低決定了科技知識匱乏，種地千年一法，打工只靠出苦力，身上沒有一技之長，原始性勞動輸出過多，且收入仍然很低。隨著市場經濟發展，法律制度不斷完善的進程加快，不少邊遠貧困農民仍然意識淡漠，不學法，不用法，不守法。加之社會普法在農村幾乎是空白，導致大量農民成為無頭蒼蠅，沒有正確思想和法律準則指導自己的社會行為，要么無心中意違法犯罪，要么無力保護自己的正當權益等等問題比比皆是。思想陣地丟失嚴重，不少農戶樓房蓋了，車也買了，錢袋鼓了，腦袋空了。在市場經濟負面影響下，世界觀、人生觀發生了質變甚至扭曲，突出表現為宗族觀念濃厚、狹隘意識強烈、迷信思想嚴重、道德嚴重滑坡等等。筆者看到一文報道“一位60多歲的老支書看到上至七、八十歲的老太太，下至十來歲的小毛娃，頂風冒雪，踏著泥濘往返十幾里去廟里做禮拜，痛心疾首地說：‘在這種天氣，我召開黨員大會都開不齊，不靠譜的事反而積極得狠，難道外國的耶穌真比中國共產黨強？怪了’”！這種現狀真令人費解。不是嗎，我們這里交通這么便利，人口這么密集，生活這么富裕，為選舉村里一天給村民出上百元的務工費都沒啥人到場，這種現狀不得不發人深省。
二、形成阻礙要因
一是認識不統一，行動難協調。盡管中央提出了五句話的歌羅句，但新農村建設究竟是什么？怎樣建設新農村？基層干群仍然疑惑多多。有的認為新農村是一件遙不可及的事物，應該專指中東部農村建設，在西部落后地區建設新農村不現實。有的認為新農村就是蓋新房、鋪油路，讓農民住進小區，理解為新村建設。有的認為莫又是形象工程和政績工程，搞一搞新名堂，擺一擺花架子，上級驗收驗收就算了。還有的認為對于農業人口占到80%的地域來說，既要建設新農村，而又要轉移農民，減少農民，消滅農村，實施以城帶鄉、以工帶農，這兩種搞法是否矛盾對立等等。調查測試，有80%的群眾表示只要自己不掏錢就愿意搞新農村建設，完全愿意搞新農村建設的僅占20%，畏難情緒，等靠要思想嚴重，主動參與新農村建設的積極性和熱情不高；有的認為缺錢、缺人事難辦，許多基層干部有熱情，有想法，但談到具體落實時，又害怕陷入前些年建校、修路上頭壓，群眾罵，自己背債務，事后沒人管的尷尬境地。農村干群的種種心態，從一個側面反映出新農村建設既是一件大好事，又是一個大課題，很多地方是難題，需要認真對待。
二是自身造血功能差，財力很局限。財政困難，支持資金太少；農村集體不僅積累差，而且不少村還欠一屁股債；農民增收不穩定，大量都是打工收入，光往城市里跑，新農村建設靠誰搞？根據“十一五”規劃方案測算，僅完成農村道路、安全飲水、沼氣、改廁、建房、環境整治、農水工程等等建設，一般的村級概算資金就得大幾千萬甚至上億元，在不少農村人均財力不到1000元，市、縣財政在保工資、保運轉、保穩定之外，能夠投入新農村建設的財力非常有限，連中央投入新農村建設也不超過1000個億。新農村建設面臨巨大的資金缺口，如果缺乏穩定的投入渠道，很容易造成鄉村舉債建設，形成新債務，或者增加農民負擔再攤派。再加上整合項目建設資金難、農村融資環境差、財力供給機制不健全等等現實問題，尤其是自身造血功能差、金融服務相當不足，致使新農村建設缺乏內動力，好多因素呈現只是干喊口號不實干的境況。
三是基層組織難適應，職能很弱化。特別是農村稅費改革不準再向農民亂收統籌提留之后，農村集體基本上是：家產分光、資產賣光、積累搞光。什么都靠上級轉移支付的錢來保障運轉，鄉鎮和村級組織覺得很沒搞頭，改革大有顧此失彼之嫌，顧了農民不罵娘不亂收稅費濫攤派了，而顧不了鎮村干部咋領導、咋搞錢搞政績，牌子掛得閃閃亮，班子配得整整齊，就是隨便整不到錢了，沒勁干，個個思索著何去何從，盼望著職能轉變，與新農村建設很難實現有效銜接。大量鄉鎮政府幾乎是赤手空拳，自身難保。他們戲言：“過去無法，干部有法；現在有法，干部無法”。農村稅改后，由于本級無財力，上級給的很不足，鄉鎮工作難以正常開展，工作靠的不是黨性原則和科層制壓力，而是村干部看在鄉干部的老面子上才去落實各項工作的。鄉村兩級組織本應是新農村建設的主體，而卻以減負為主導的鄉鎮體制改革，大大銳減了鄉村兩級組織的權和利，在使鄉村干部無法做壞事的同時，也做不成好事。于是乎，好多鄉鎮政府或村兩委幾乎都是只拿工資不干事，只要手機暢通就行了。大量工作完全依靠電話來、電話去、空對空的說說而已，新農村建設要等到猴年馬月？！
四是本土經濟沒得發展，建設成空話。不可否認，這么多年的改革開放，誘導也好或迫使也好，使不少青壯年農民勞力勞務輸出，是給農村收入帶來了很大變化，就某個村、某個農戶甚至是大翻了身。但就推進新農村建設而言，幾乎成為空話。你看看目前，幾多村集體有基地？有企業？有積累？尤其是內地或邊遠貧困鄉村集體更是妄想！沒有這些厚實的基礎，新農村建設何以談起？因為，新農村建設最終要靠農村的整體收入水平提升，農村資本有了積累，才能很給力。簡言之，大量農村目前盡是勞務輸出的收入支撐，新農村建設只是不實在的成果、不長久的現狀，新農村建設那些標準何時能達到？本地窮得叮當響，人都不在家，屋里落滿了蜘蛛網，何談建設新農村？那不是一句空話，既是有，也是少數現象，多是一些地方官員吹牛和記者想暴冷門吹成的，背旯旮里有幾個建成了新農村？！
三、加快推進力策
第一，要深化認識。目前，新農村建設推進很大程度是流于形式的多，真實推進的少；喜歡吹噓的多，包括我們的領導干部和新聞記者，真正實干的人少；規劃連篇的場面多，支撐內涵的東西少。要針對當前廣大干部群眾對新農村建設思想認識的現狀，在全國農村尤其是縣鎮村一級的要開展一次比較透徹的“什么是新農村、怎樣建設新農村”的大討論活動，以及從上到下開展一些有聲勢、有深度、接地氣方面的真實性宣傳報道，廣泛宣傳新農村建設的實質性意義、任務和要求，著力解決廣大干部群眾尤其是基層領導干部對新農村建設的疑慮和困惑，消除思想上的各種模糊、片面的認識和存在的誤區，克服急功近利、畏難后退、等靠要、一刀切等等思想情緒，進一步提高廣大干部群眾對建設社會主義新農村的重要性認識，緊密結合中央“四個全面推進”治國戰略，進一步統一思想，統一步調，真正明確新農村建設是農村全面建成小康社會的總體檢驗，是中華民族復興的重要基業，是中國邁向新時代的必然之路，從而使基層干部群眾準確把握新農村建設的內容、目標、方法和步驟，確保新農村建設沿著正確的方向扎實穩步推進。
第二，要扭住發展。發展確實是個硬道理，新農村建設更不例外。如果農村勞力老是跑到外面打工，涌入城市拼命地擠鉆過日子，咋來建設新農村？你看現在除了一些城中村富裕外，沒有幾個村稱得上富裕的，特別是內地和貧困山區農村，有幾個村集體有積累？有企業？有資產？什么都賣光了，搞盡了，拿什么來創造集體財富？本地發展才是真，村里有錢才硬嗆！所以說，要回過頭來總結完善和改進，不然光指望上級轉移支付或立項建設，沒有自主權和自我造血功能，新農村建設發展也不會穩固長久。因此，縣、鎮、村一定要扭住村級經濟發展不放松，不斷增強村集體積累水平才是真！就目前村級經濟發展狀況看，硬是要制定硬性目標，上馬一些實在項目，振興村級經濟，包括縣級招商引資項目都可選擇鄉村寶地落葉開花結果，尤其要動員外出打工的或就地經商的本地能人回鄉領辦或村集體興辦企業實體，國家要給些傾斜，金融業要全力支持，無論什么體制和形式，保證一個村至少要興辦1－3個企業，發展3－5項種植或養殖業，要辦一個成一個，搞一項興一項，一步一個腳印地往前抓下去，一直抓到絕大多數村民們都不想出去打工為標準，只有村民們在家里能謀事、能掙錢、能養家、能發財，一家老少都能天天在一起享受天倫之樂了，新農村建設目標才能一個一個地實現，這要作為當前新農村建設的新思考和首要追求，大力調整發展部局。
第三，要提升素質。隨著城鎮化建設推進和新農村建設縱深發展，農村的整體素質提升是個很基礎基礎的問題。因而，務必抓住三個方面不松懈：
一是要強化農村教育成果鞏固和發展。除了義務教育水平要在農村鞏固、保證入學讀書率外，還要加大對農民大學生的扶持力度，落實各項優惠扶持政策，千方百計地保障農民大學生大量地讀到大學畢業，將來無論他到哪里去，都將產生深遠影響。
二是要強化農民的技能培訓。切實落實培訓經費，加大素質提升供給財力，尤其是縣級要保證落實專項經費預算和保障供給，嚴格使用監管，切實用到培訓農民技能上，對45歲以下的農民硬是要保證學會1－2門專業技能，這要作為各級領導干部尤其是包村干部的硬考核指標，保證硬性落實到年輕農民人頭，使他們在哪兒都能撐家糊口、有用武之地甚至賺大錢，不能再因無技能而貧困、而低收入。同時，通過技能培訓助推他們掌握務農新科技和經營新水平，推進農村現代服務業發展，向新型現代化農民邁進。
三是要強化農民文明素養提升。要通過必要切實的文明戶、新居民等等一些有效健康的活動，督促農民提升城鎮生活素養和文明程度。比如在社區鄰里開展講衛生、講健康、講道德、講誠信、講互助、講和諧等等行之有效的競爭活動，相互促進，相互幫趕，努力提升農民的城市化生活的文明素養。
第四，要拓展財力。據國家統計局初步測算，到2020年我國新農村建設資金需求總量大致在15萬億元左右，這些資金除了國家財政投入外，更多的還需要社會投入。因此，建立多元化、多渠道籌措建設資金的有效機制是新農村建設中急需解決的大問題。尤其要著實解決村級自主財力是關鍵。我以為，當前要從三個方面抓轉向、下功夫：
一要在“多予”上下功夫，關鍵是要實實在在的調整財政支出結構。中央和省要建立新農村建設專項預算資金，可以將“五補一免”資金、或糧食生產獎金，以及財政專項支農資金等等，整合為新農村建設專項預算資金。除了中央外，省以下財政也要加大投入力度，按照中央“三個高于”的規定精神，真正把財政支農資金增量要高于上年、國債和預算內資金用于新農村建設的比重要高于上年、其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年落到實處。特別是要提高土地出讓金支持新農村建設力度，在政策上明確從土地出讓金中提取更大比例用于新農村建設。
二要在爭取和整合上下功夫，關鍵是集中使用農村項目資金、突出重點地推進新農村建設。特別是縣一級要搶抓國家加大新農村建設投入，包括西部大開發、高新科技區以及“一路一帶”等重大投入機遇，認真研究政策導向和資金投向，搞好對口立項爭資，不放過每一個機會。在此基礎上，對建設資金使用，要打破條塊分割體制，以縣為主進行整合，由新農村建設辦公室統籌規劃布局，財政統籌資金預算和梱綁安排使用，職能部門負責各自項目的具體實施，進而形成新農村建設的聚合力。
三要在調動各方積極性、廣辟建設資金上下功夫，關鍵是要充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的引導粘合作用。堅持財政資金投入重點項目建設、社會資金投入日常建設的總體思路，充分發揮農村社區和農民的主體作用，引導全社會積極投入新農村建設。制定更多更實在的優惠政策，形成一方投入洼地，大力招商引資，支持產業對接和創新創業板塊經濟發展，鼓勵房地產開發等眾多民間資本和社會團體投資建設新農村。同時，要增加金融機構對農村的投入實力，實行多種體制的信貸扶持，不斷增強新農村建設的“錢流量”。
第五，要配套改革。
一是要因地制宜制定政策和用活政策。制定政策上要充分考慮基層實際，不要過于教條機械，使基層在大政策、大規劃的前提下，結合建設過程中出現的各類問題和矛盾，靈活運用政策，以最小的花費取得最大的經濟社會效益。尤其在政策資金方面更應細化有針對性，便于下面好規劃，好操作，不要只給宏觀政策，不給具體政策和項目資金，導致基層建設的盲目性。
二是要減少“一竿子”插到底，下放權力，給基層更大的實施操作空間。把主要精力放在為基層優化發展環境，提供項目建設資金上，而不是一切代辦代理。在政策上多給基層空間，諸如在土地、稅收等方面，本著發展壯大地區經濟的原則，發揮基層的主觀能動性和創造性。建議上級把一些在鄉鎮實施的項目交由鄉鎮統籌整合實施，上級職能部門具體監督，而不能光讓上級部門管錢、下命令，鎮、村只管技術、人力和組織實施，給點鄉鎮的自主權。
三是要加大公共產品承擔職責，優化基層干部隊伍。農村中本應由政府提供的公共產品，應由縣以上財政承擔，以減少鎮、村的事權大于財權、攤派或舉債運作現象的屢屢發生。同時，要加強中心鎮、重點鎮的領導力量，特別要選派那些優秀年輕干部到鎮、村任職或掛職，多選招一些優秀的高校畢業生充實到鄉村一線，增強新農村建設的科技知識能量和有生力量。
第六，要強化領導。新農村建設是一項龐大的系統工程．各級組織尤其是縣一級，要把新農村建設作為“三農”工作的核心和總抓手，抽調力量，層層成立像上世紀90年代初的小康辦一樣的專門機構，以便具體得力地協調指導整個區域的新農村建設工作，切實負責新農村建設的整體規劃、總體指導、具體組織實施，包括各業務部門的協調配合、項目資金整合、人員力量的調配以及各階段工作的組織實施和督導等等。鎮、村兩級要結合實際，在健全機構的同時，保證一個村有2名以上的行政干部或科技人員，駐村包保抓落實，抓指導，負總責，硬考核。同時，對整個推進工作要制定具體可行的工作規劃和實施細則，分村列出目標推進時間表，步步為營地組織實施新農村建設，真正形成一級抓一級、層層抓落實的有力工作機制。整個推進工作要納入對各級黨政班子和領導干部的年度實績考核的硬指標，作為對班子考核和干部獎懲任用的重要依據，建立獎優罰劣、獎懲分明、行之有效的考評驗收機制，實行定性定量考核兌現。建議今后對農業、農村和農民的各項考核達標全部綜合為新農村建設一項進行嚴密考核，進而用各項經濟、社會乃至生態、文明等等細胞目標的發展考核來有力推進新農村建設進程，確保新農村建設推進上臺階、達目標。
（作者單位：湖北省南漳縣財政局；【原創】來源：昆侖策網）
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