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馬金星：論特別敏感海域制度在南海的適用

點擊：3122  作者：馬金星    來源：中國智庫  發(fā)布時間:2016-06-04 10:30:51

 

[摘要]：特別敏感海域制度是國際海事組織主導(dǎo)的海洋環(huán)境保護制度，通過規(guī)范國際航運活動實現(xiàn)海洋環(huán)境保護，與其他相關(guān)海洋環(huán)境保護制度具有差異性。南海符合特別敏感海域選劃標準，從南海爭端現(xiàn)存局勢看，在南海申請指定特別敏感海域?qū)χ袊拙妫笥诒住Ｖ袊鴳?yīng)當在國際海事組織成員國和１９７４年《國際海上人命安全公約》締約國框架內(nèi)，主動介入菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞和越南所提特別敏感海域申請，從把握區(qū)域環(huán)境治理國際話語權(quán)及積累政治互信角度出發(fā)，采取雙邊路徑與多邊路徑相結(jié)合的方式，以國際海事組織相關(guān)法律文件的規(guī)定為依據(jù)，選擇適宜于本國的特別敏感海域制度申請路徑及海域管護措施，以維護我國在南海享有的合法權(quán)益。

 

特別敏感海域制度（ＰａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙＳｅｎｓｉｔｉｖｅＳｅａＡｒｅａＳｙｓｔｅｍ，簡稱ＰＳＳＡｓ），是國際海事組織（以下簡稱ＩＭＯ）為保護對生態(tài)、社會、經(jīng)濟或科學(xué)價值較高，且易受國際航海活動影響的海域，而建立的一整套區(qū)域海洋環(huán)境管理和保護規(guī)則系統(tǒng)。①若某海域被ＩＭＯ認定為特別敏感海域，沿海國可通過ＩＭＯ實施適用于該區(qū)域的國際規(guī)則或航行辦法，以防止、減少和控制來自船舶的污染。南海（ＳｏｕｔｈＣｈｉｎａＳｅａ）②是重要的國際海上運輸通道，也是全球海上運輸最為繁忙的海域之一，途經(jīng)該海域的運輸量占全球海運總量的３３％，③僅油輪每天就達２３０多艘，是巴拿馬運河運輸量的５倍多，其中大型油輪平均每天運輸?shù)脑图s有１０３０萬桶。④ 由于南海屬于半閉海，密集的航運活動對區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境、海底文化遺產(chǎn)已經(jīng)構(gòu)成實質(zhì)性威脅及損害。從２０１４年７月至今，菲律賓、馬來西亞、印度尼西亞和越南（以下簡稱“東南亞四國”）不斷聯(lián)合ＩＭＯ和挪威國際開發(fā)合作署（ＮＯＲＡＤ），從技術(shù)層面研討“東南亞特別敏感海域”申請項目，該項目所稱“東南亞海域”包括了東南亞四國在南海共同相向包圍的海域。① 我國與東南亞四國均為ＩＭＯ成員國，且東南亞四國擬申請海域與我國存在島礁歸屬和（或）海域劃界爭端，②故不排除東南亞四國利用該申請制造國際輿論、強化對爭議海域?qū)嶋H控制的可能。因而，無論是從保護區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境著眼，還是從應(yīng)對東南亞四國上述申請出發(fā)，均有必要探討特別敏感海域制度在南海的適用，以維護我國海洋權(quán)益不受侵犯。

 

一、特別敏感海域制度的內(nèi)容及其國家實踐

 

１．１　特別敏感海域制度的基本內(nèi)容

 

２００５年，ＩＭＯ對１９９１年《特殊區(qū)域和特別敏感海域指定導(dǎo)則》進行補充修訂，③形成《經(jīng)修訂的〈特別敏感海域鑒定和指定導(dǎo)則〉》（以下簡稱《導(dǎo)則》），明確了特別敏感海域選劃標準、申請程序、指定機構(gòu)等內(nèi)容，但《導(dǎo)則》不具有強制約束力。有關(guān)海域管轄權(quán)及管護措施的內(nèi)容還被納入１９７４年《國際海上人命安全公約》（以下簡稱ＳＯＬＡＳ７４公約）和經(jīng)１９７８年議定書修訂的《１９７３年國際防止船舶造成污染公約》（以下簡稱ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約），加以規(guī)定。④

 

第一，特別敏感海域的選劃標準。《導(dǎo)則》列舉了生態(tài)學(xué)、社會經(jīng)濟和文化、科學(xué)研究與教育三類共１７項具體標準，選中并被規(guī)劃為特別敏感海域只要滿足其中一類標準即可。⑤ 其中，生態(tài)學(xué)標準要求擬申請海域的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)具有唯一性、稀有性、多樣性、完整性、脆弱性等特征。社會經(jīng)濟和文化標準要求海域環(huán)境質(zhì)量和生物資源的利用，應(yīng)與當?shù)厣鐣蚪?jīng)濟具有依存關(guān)系，是維持地區(qū)傳統(tǒng)生活或食品生產(chǎn)活動的來源，或者區(qū)域內(nèi)存在重要的歷史和考古遺址。科學(xué)研究與教育標準要求擬申請海域應(yīng)具有很高的科研價值，符合滿足用于監(jiān)測研究的基線條件（ＢａｓｅｌｉｎｅＣｏｎｄｉｔｉｏｎ），具備教育學(xué)價值。而且，被申請海域的上述特質(zhì)易于遭受國際航運活動損害，為此，《導(dǎo)則》主要從船舶交通特性與自然因素兩個方面，要求擬申請海域內(nèi)的船舶類型、交通特性和載運物質(zhì)對該海域存在顯著威脅，海域內(nèi)的水文、地理和氣象因素顯著增加船舶碰撞和擱淺的概率，以及由此導(dǎo)致事故性排放的危險性。⑥

 

第二，特別敏感海域的申請指定程序。ＩＭＯ是審查特別敏感海域申請、批準相關(guān)保護措施的唯一國際機構(gòu)，具體工作由其下設(shè)的海上環(huán)境保護委員會負責。首先，申請指定特別敏感海域的主體只能是ＩＭＯ成員國，如果兩個或兩個以上ＩＭＯ成員國對被申請海域具有共同利益，則申請應(yīng)由這些成員國政府聯(lián)合提出，并在申請中提交管轄權(quán)合作協(xié)調(diào)措施和具體程序。⑦ 被申請海域不僅包括各沿海國領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)，也包括沿海國間尚未劃界或劃界主張沖突、重疊的海域。其次，向ＩＭＯ提交的特別敏感海域申請中應(yīng)包含對擬申請海域位置、特殊性和脆弱性的描述，以及擬采取的保護措施，這些保護措施必須滿足《導(dǎo)則》有關(guān)法律基礎(chǔ)的規(guī)定。最后，海上環(huán)境保護委員會只負責對被申請海域?qū)傩浴⒑Ｑ蟓h(huán)境與保護措施間的關(guān)聯(lián)性等內(nèi)容進行評估，擬采取的保護措施交由ＩＭＯ其他相關(guān)機構(gòu)審議批準。若被申請海域符合《導(dǎo)則》中的選劃標準，海上環(huán)境保護委員會將原則指定該海域為特別敏感海域，并將指定結(jié)果通報負責審議相關(guān)保護措施的機構(gòu)。待相關(guān)保護措施得到審議批準后，海上環(huán)境保護委員會方可正式指定該海域為特別敏感海域。若相關(guān)保護措施未獲批準，海上環(huán)境保護委員會將駁回該申請，或要求申請方重新提交相關(guān)保護措施建議。

 

第三，特別敏感海域的管護措施。根據(jù)法律基礎(chǔ)不同，特別敏感海域管護措施包括兩類：一類是ＩＭＯ現(xiàn)有法律文件框架下的措施。即ＩＭＯ公約中規(guī)定的有關(guān)海上交通安全或海洋環(huán)境保護的管理措施，包括ＳＯＬＡＳ７４公約第５章規(guī)定的船舶定線制（ＳｈｉｐｓＲｏｕｔｅｉｎｇ）① 和ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約第６章規(guī)定的排放控制區(qū)（ＥｍｉｓｓｉｏｎＣｏｎｔｒｏｌＡｒｅａ）規(guī)則。另一類是ＩＭＯ尚未采取但具有公認法律基礎(chǔ)的保護措施。《導(dǎo)則》認可ＩＭＯ現(xiàn)有法律文件中尚未涵蓋的，但可以通過修改或制定新的法律文件使其具有法律基礎(chǔ)的措施，但此種措施僅在上述文件被修訂或生效后方能視為具有法律基礎(chǔ)。② 《導(dǎo)則》僅規(guī)定相關(guān)保護措施應(yīng)具備公認的法律基礎(chǔ)，并未就被申請海域適用保護措施的種類與數(shù)量進行限制。換言之，沿海國可以向ＩＭＯ申請指定在特別敏感海域采取一種或多種航行管理措施，在實施過程中還可以根據(jù)海域自然屬性或海上交通狀況的變化，向ＩＭＯ申請調(diào)整或變更。

 

１．２　特別敏感海域制度與相關(guān)海洋環(huán)境保護制度的比較

 

海洋環(huán)境保護制度可以分為兩類。一類是以特定區(qū)域為基礎(chǔ)，為實現(xiàn)一定目標采取一定保護措施的制度，典型代表就是海洋環(huán)境保護區(qū)制度，即通過法律程序或其他有效方式建立的，以海岸潮間帶或潮下帶陸架區(qū)域為空間范圍，對其中覆水區(qū)域及相關(guān)動植物群落、歷史及文化屬性區(qū)域部分或全部進行封閉保護的制度。③ 海洋環(huán)境保護區(qū)制度的核心是圍繞海洋區(qū)域（包括與海域相連的海岸帶保護區(qū)），④采取有效保護措施和科學(xué)開發(fā)方式，保護和管理區(qū)域內(nèi)特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源。如１９８２年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《海洋法公約》）第５６條、第２１１條第６款（ａ）項規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)有海洋環(huán)境的保護和保全的管轄權(quán)，有權(quán)采取措施控制來自船舶的污染，沿海國可以通過主管國際組織與任何其他有關(guān)國家進行適當協(xié)商后，要求在其專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)明確劃定特定區(qū)域，采取防止船舶污染的特別強制措施。另一類是以特定活動為基礎(chǔ)，為實現(xiàn)一定目標采取一定保護措施的制度，特別敏感海域制度即屬于此類，同屬此類制度的還有ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約中的特殊區(qū)域制度。

 

特別敏感海域制度與海洋環(huán)境保護區(qū)制度在目標上具有趨同性、在措施上具有相似性，但是二者的制度基礎(chǔ)卻具有明顯的差異性。特別敏感海域制度是圍繞海上航運活動實施的，海洋作為航運活動的載體，在特別敏感海域制度中僅屬于制度設(shè)計的背景和航運活動的被影響對象，一旦區(qū)域內(nèi)不存在航運活動，或者存在的航運活動不足以對區(qū)域內(nèi)特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源構(gòu)成影響，特別敏感海域制度即失去其存在或應(yīng)用的基礎(chǔ)。而海域內(nèi)的特殊地理條件、生態(tài)系統(tǒng)、生物與非生物資源在一定時間范圍內(nèi)是穩(wěn)定存在的，與航運活動的消失或削減沒有依存關(guān)系，不妨礙通過建立海洋環(huán)境保護區(qū)對其加以保護。從具體制度內(nèi)容看，ＩＭＯ賦予沿海國通過國內(nèi)立法將特別敏感海域相關(guān)保護措施法制化的權(quán)利，要求沿海國針對違反特別敏感海域保護措施的行為設(shè)定具體的法律責任，ＩＭＯ并不禁止沿海國在獲得批準的保護措施基礎(chǔ)上設(shè)置更為嚴格的管理措施；而諸如《海洋法公約》第２１１條設(shè)計的海洋環(huán)境保護區(qū)制度，僅賦予沿海國可以就特定區(qū)域制定高于專屬經(jīng)濟區(qū)一般國際規(guī)則的國內(nèi)法，但在執(zhí)行權(quán)方面必須受《海洋法公約》第２２０條的約束，不得享有公約規(guī)定以外的執(zhí)行權(quán)。因此，特別敏感海域制度與海洋環(huán)境保護區(qū)制度是兩種不同的制度。

 

特別敏感海域制度與特殊區(qū)域制度具有顯著的差異。特殊區(qū)域，是指某些海域由于其海洋生態(tài)以及船舶交通運輸?shù)奶厥庑裕枰ㄟ^技術(shù)認定采取特殊強制措施，防止船舶排放的油污、有毒液體以及垃圾而造成污染的區(qū)域。①２００１年，ＩＭＯ通過《關(guān)于ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約中特殊區(qū)域指定指南和關(guān)于特別敏感海域鑒定和指定指南》，②對二者做了區(qū)分規(guī)定。首先，制度目的不同。特別敏感海域制度以保護生態(tài)、社會、經(jīng)濟或科學(xué)價值較高、且易受國際航海活動影響的海域為目的，特殊區(qū)域內(nèi)并不絕對禁止船舶航行或排污，僅要求區(qū)域內(nèi)航行的船舶在排放有害物質(zhì)時，不得超越ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約中限定的標準。其次，保護區(qū)范圍不同。特別敏感海域的申請指定并無嚴格空間范圍限制，只要符合ＩＭＯ規(guī)定的申請指定條件，在國家管轄海域外同樣可以設(shè)置特別敏感海域。而根據(jù)ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約，特殊區(qū)域是為保護封閉和半封閉海域?qū)ｉT設(shè)計的，設(shè)置特殊區(qū)域的范圍一般不得超越公約規(guī)定的范圍。最后，實現(xiàn)方式不同。特別敏感海域申請以個案形式完成，其保護措施和執(zhí)法方式根據(jù)海域具體情況設(shè)計，一旦申請指定程序完成，即可由沿海國予以具體實施。而特殊區(qū)域申請需要通過公約修正程序完成，只有對ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約正文或附件內(nèi)容進行修訂，待公約修正案生效后，特殊區(qū)域的保護措施才能得以實行。

 

可見，特別敏感海域制度是針對船舶污染設(shè)計的海洋環(huán)境管理和保護制度，通過規(guī)制海上航行活動實現(xiàn)海洋環(huán)境保護，故尤其適合保護國際航運活動密集海域的生態(tài)環(huán)境。特別敏感海域適用的空間范圍具有開放性特征，海域選劃標準也更為全面和客觀，管護措施及法律責任方面對沿海國的要求也更為具體和靈活，且允許沿海國在獲得批準的特別敏感海域保護措施基礎(chǔ)上，設(shè)置更為嚴格的管理措施。在適用程序上，沿海國特別敏感海域申請一經(jīng)ＩＭＯ最終批準，便對途經(jīng)該海域相應(yīng)噸位的船舶具有普遍約束力，而無需通過耗時耗力的公約修訂程序加以實現(xiàn)，在適用程序上具有便捷性和時間優(yōu)勢，從而保障了特別敏感海域制度在運行中的實際效用。

 

１．３　特別敏感海域制度的域外國家實踐

 

從１９９０年至今，ＩＭＯ根據(jù)美國、澳大利亞等２３個成員國單獨或聯(lián)合申請，已在全球批準十四處特別敏感海域，其中五處是由兩個及以上成員國聯(lián)合申請的。③ 逐年遞增的申請案反映出特別敏感海域制度在保護海洋環(huán)境方面的實效作用，是ＩＭＯ成員國對該制度功效認可的表現(xiàn)。總結(jié)這些國家實踐，可歸納出如下幾點。

 

第一，海區(qū)生態(tài)因素是主要申請理由。在ＩＭＯ批準的特別敏感海域申請項目中，沿海國均將申請理由集中在海域的生態(tài)特征和物種構(gòu)成上，說明被申請海域內(nèi)具有完整的生態(tài)系統(tǒng)，是特定物種或瀕危物種的生存地或繁衍地。④從環(huán)境敏感度看，被申請海域內(nèi)的特定物種易于受到外部航運活動的干擾，生態(tài)結(jié)構(gòu)具有不可復(fù)制性，具有較高的科研價值或經(jīng)濟價值，是地區(qū)經(jīng)濟賴以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，符合《導(dǎo)則》中規(guī)定的各項選劃標準。如２００８年，美國在夏威夷帕帕哈瑙莫夸基亞（Ｐａｐａｈａｎａｕｍｏｋｕａｋｅａ）國家海洋遺跡特別敏感海域申請中，將區(qū)域內(nèi)存在眾多珍稀鳥類、淺灘魚類和水下植物作為首要申請理由，強調(diào)這些生物資源是當?shù)芈糜螛I(yè)與漁業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，需要給予特別保護。① 換言之，在生態(tài)學(xué)、社會經(jīng)濟和文化、科學(xué)研究與教育三類標準下，生態(tài)學(xué)標準是沿海國組織特別敏感海域申請理由的核心部分，其他申請標準的陳述或主張都是輔助生態(tài)學(xué)標準提出的，在已批準的特別敏感海域申請中，尚沒有沿海國以社會經(jīng)濟和文化標準中的“區(qū)域內(nèi)存在重要的歷史和考古遺址”為由申請?zhí)貏e敏感海域。可見，《導(dǎo)則》中規(guī)定的選劃標準為成員國向ＩＭＯ申請?zhí)貏e敏感海域留有充足的適用空間。

 

第二，沿海國在相關(guān)管護措施選擇上具有主動權(quán)。已獲ＩＭＯ批準的特別敏感海域集中分布在“澳新－北美”航線、“西北歐－加勒比”航線和“遠東－西歐”航線途徑區(qū)域，沿海國適用的船舶定線制措施有強制引航、分道通航、強制船舶報告等八類，其中，沿海國向ＩＭＯ申請適用兩種及以上管護措施的特別敏感海域有五處。②在各類管護措施中，沿海國最為青睞避航區(qū)管理措施，共有八處特別敏感海域單獨或聯(lián)合適用該項保護措施。相關(guān)保護措施在被申請海域的開放性適用表明，在平衡地區(qū)海洋生態(tài)環(huán)境保護與航運利益過程中，ＩＭＯ將適用特別敏感海域管護措施的主動權(quán)交由沿海國行使，盡量為該制度在全球范圍內(nèi)的廣泛適用降低法律成本，推動特別敏感海域制度國家實踐的發(fā)展。

 

第三，共同的環(huán)境利益是ＩＭＯ成員國聯(lián)合申請?zhí)貏e敏感海域的動因。海洋環(huán)境具有整體性和無國界特征，保護及改善地區(qū)海洋環(huán)境需要各沿岸國協(xié)同參與，在現(xiàn)存十四處特別敏感海域中，有近三分之一屬于沿海國聯(lián)合向ＩＭＯ申請指定的。被申請海域的生態(tài)環(huán)境是各沿海國生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，這些海域在地理特征上一般屬于半閉海或者自凈能力較差的海區(qū)，航運活動對區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成實質(zhì)性威脅，區(qū)域內(nèi)的一次船舶溢油等海上污染事故往往會波及附近多個國家，沿海國在被申請海域具有顯著的共同環(huán)境利益。如在波羅的海特別敏感海域案例中，丹麥、愛沙尼亞等申請國就明確指出，波羅的海屬于《海洋法公約》第１２２條定義的半閉海，區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境是各沿岸國生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，需要給予特別保護。③ 在共同的環(huán)境利益紐帶下，領(lǐng)土與海域劃界爭端不絕對排斥特別敏感海域制度的適用，如荷蘭、德國和丹麥聯(lián)合申請的瓦登海（ＷａｄｄｅｎＳｅａ）特別敏感海域中，德國與荷蘭在注入瓦登海的埃姆斯河口（ＥｍｓＲｉｖｅｒ）水域尚未劃定各自領(lǐng)海范圍。④ 此時，向ＩＭＯ聯(lián)合申請指定特別敏感海域更接近于爭端當事國對爭議區(qū)域特定事項的共管，屬于海洋劃界前臨時安排范疇，與最終判定當事國在該海域的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利或管轄權(quán)歸屬無關(guān)。

 

二、在南海適用特別敏感海域制度的利弊考量

 

２．１　在南海適用特別敏感海域制度的利好

 

（１）保護區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境與海底文化遺產(chǎn)

 

《海洋法公約》第１２３條鼓勵閉海或半閉海沿海國在生物資源管理養(yǎng)護、海洋環(huán)境保護方面實施區(qū)域合作。南海屬于半閉海，海域內(nèi)各類生物豐富，該區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有完整性和獨特性，區(qū)域內(nèi)已發(fā)現(xiàn)浮游植物４８７種，浮游動物５５１種，大型底棲生物９０１種，海草６種，紅樹植物９種，造礁珊瑚７７種，①其中，已知鯨類有須鯨亞目和齒鯨亞目共１１種，約占全球現(xiàn)存須鯨亞目和齒鯨亞目數(shù)量的八分之一，珊瑚礁面積約８０００多平方公里，比澳大利亞大堡礁特別敏感海域面積還要大。② 南海在物種多樣性、生態(tài)群落或棲息地類型特性方面具有顯著的代表性，許多海洋生物是該區(qū)域特有物種或世界珍稀物種，如中國鱟、硨磲、鸚鵡螺等，且近年來在該海域不斷發(fā)現(xiàn)新的生物物種，③這些物種不僅具有明顯的地域化特征，其中還有許多屬于在北半球其他海域早已滅絕的古老孑遺物種，以及一些在生物進化史上屬于原始以及孤立的類群。④ 因而，南海生態(tài)系統(tǒng)具有唯一性與稀有性特征，海域生態(tài)系統(tǒng)具有極高的經(jīng)濟價值和科研價值。

 

與已獲ＩＭＯ批準的十四處特別敏感海域相比，只有南海存在眾多海底文化遺存。南海是古代海上絲綢之路途經(jīng)區(qū)域，從中國、越南等沿岸國家出發(fā)的船舶經(jīng)過該海域往來于東南亞及印度洋地區(qū)，這些古代航線橫穿南海，與今天的東南亞航線和南亞航線存在大部分重合，⑤沿線途經(jīng)海域存在眾多古代沉船沉物和遺址。初步統(tǒng)計，僅在東沙群島附近海域就有著幾百艘自中國元朝以來的歷代沉船，⑥在越南、菲律賓等附近海域也存在大量古代沉船沉物。⑦ 這些水下文化遺存年代跨度大，內(nèi)容豐富，分布范圍廣泛，除其本身具有經(jīng)濟、藝術(shù)、科研價值之外，還有獨特的歷史價值，在填補中國與周邊沿海國船舶史、航海史、海洋貿(mào)易史、陶瓷史等諸多領(lǐng)域歷史空白方面，具有重要價值。⑧ 因此，南海符合《導(dǎo)則》第４１１４項規(guī)定，屬于具有重要歷史和考古遺址而非常重要的區(qū)域。

 

（２）在區(qū)域海洋環(huán)境治理中把握國際話語權(quán)

 

國際話語權(quán)以國家實力為基礎(chǔ)，以維護國際秩序、實現(xiàn)國家安全和發(fā)展利益為目標。⑨ 海洋事務(wù)具有開放性特征，對南海生態(tài)環(huán)境和自然資源的保護非一國所能完成，需要包括我國在內(nèi)的南海周邊國家共同參與。從宏觀層面看，自《海洋法公約》生效實施以來，合作協(xié)商逐步取代沖突對抗成為國家間海洋事務(wù)的主旋律，而在海洋事務(wù)國家合作協(xié)商中尤以海洋環(huán)境保護領(lǐng)域所達成的共識最為廣泛，這種共識在條約規(guī)則、國際組織構(gòu)成等方面均有反映，這既是對《聯(lián)合國憲章》宗旨、原則的繼承和弘揚，也是對傳統(tǒng)國際關(guān)系理論的超越與創(chuàng)新。從微觀層面看，在東亞及東南亞廣闊海域，尚無通過國家間合作劃定海洋環(huán)境保護區(qū)的范例，東南亞四國在ＩＭＯ框架下，以《海洋法公約》第１２３條規(guī)定的閉海或半閉海沿岸國合作為相應(yīng)地法理支撐，瑏瑠通過技術(shù)合作的方式籌劃申請指定東南亞特別敏感海域，在一定程度上走在了海洋環(huán)境保護區(qū)域合作前列。我國與東南亞四國同為南海沿岸國、ＩＭＯ成員國、《海洋法公約》及ＳＯＬＡＳ７４公約締約國，根據(jù)國際法的一般原則和《海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，在該區(qū)域享有廣泛的海洋權(quán)益。就我國而言，無論是出于避免“概念性”指定南海為特別敏感海域的被動局面，還是作為ＩＭＯ成員國對本組織框架下技術(shù)合作項目的關(guān)切，我國都應(yīng)當在南海特別敏感海域籌劃領(lǐng)域發(fā)出自己的聲音，由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)為主動參與，在參與中構(gòu)建區(qū)域海洋環(huán)境保護事務(wù)話語平臺，并借助于話語傳播表達本國參與國際海洋事務(wù)的意志，提升自身在區(qū)域海洋事務(wù)中的話語權(quán)，為南海生態(tài)環(huán)境的保護與保全做出應(yīng)有貢獻，同時維護我負責任的大國形象。

 

（３）借助海洋環(huán)境保護合作緩和地區(qū)爭端

 

中國與東南亞四國在海洋環(huán)境保護領(lǐng)域長期合作，①在我國倡導(dǎo)“不斷完善地區(qū)互信合作機制建設(shè)”②和建設(shè)“２１世紀海上絲綢之路”背景下，可以借助特別敏感海域的申請指定，與東南亞四國合作實施區(qū)域海洋環(huán)境治理，增進政治互信，緩和地區(qū)緊張局勢。從和平解決爭端角度看，最終解決領(lǐng)土歸屬與海域劃界爭端需要建立在當事國政治互信基礎(chǔ)上，這種政治互信一定是經(jīng)由當事國在不同領(lǐng)域內(nèi)的合作，逐步積累形成的。首先，中國與東南亞四國存在海洋環(huán)境保護合作共識。尤其是在《南海各方行為宣言》第６條將海洋環(huán)保、海上航行和交通安全作為全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方探討或開展合作領(lǐng)域加以明確后，③中國與東南亞四國在海洋環(huán)境保護與海上航行安全領(lǐng)域開展了廣泛合作，在中方倡議建立“中國—東盟海洋伙伴關(guān)系”基礎(chǔ)上，海洋環(huán)境保護事務(wù)與航行安全合作領(lǐng)域作為“中國—東盟海上合作基金”資助的重點，支持了區(qū)域內(nèi)中國與菲律賓、印度尼西亞等國諸多雙邊合作項目。④ 這些合作持續(xù)時間長、合作成果顯著，參與主體包括政府機構(gòu)、科研團體和大學(xué)機構(gòu)等，人員與信息的廣泛交流增加了當事國之間的互信，避免了在相關(guān)事務(wù)上出現(xiàn)誤讀誤判。其次，通過合作管理海上航行行為實現(xiàn)海洋環(huán)境保護具備法理基礎(chǔ)。特別敏感海域制度是對《南海各方行為宣言》第６條第１項“海洋環(huán)保”與第３項“海上航行和交通安全”合作領(lǐng)域的融合，是海洋區(qū)劃基礎(chǔ)上針對航行活動的分頭管理與分工合作，符合《海洋法公約》第１２３條關(guān)于閉海或半閉海沿海國合作義務(wù)的規(guī)定，是以功能路徑的區(qū)域合作緩解由沿海國以海域路徑擴展管轄海域造成的張力。⑤ 最后，提高海域內(nèi)航跡的可掌控性。南海面積廣闊，海上生物與非生物資源開發(fā)、區(qū)域內(nèi)人員來往及物資配給等，均需要通過船舶運輸完成，一旦適用特別敏感海域制度，就可以對過往該區(qū)域的船舶實施分道通航、深水航道等船舶定線制措施，使區(qū)域內(nèi)航行行為具有可控性，航跡動態(tài)變化趨于可預(yù)見性，降低區(qū)域內(nèi)海上沖突的概率。

 

２．２　在南海適用特別敏感海域制度的弊端

 

中國與東南亞四國在南海部分島礁歸屬和（或）海域劃界主張方面存在沖突，東南亞四國在南海主張的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)范圍幾乎占據(jù)了我“斷續(xù)線”包圍海域面積的三分之二。在南海適用特別敏感海域制度牽涉到航道劃分、海域管轄、執(zhí)法和責任認定等諸多問題，鑒于目前南海現(xiàn)存的爭端局勢，中國主動參與申請指定南海特別敏感海域可能存在如下弊端或風(fēng)險。

 

第一，牽涉海上勢力格局重新調(diào)整。２０世紀９０年代至今，中國與東南亞四國在南海的勢力格局分配基本穩(wěn)定，中國與東南亞四國爭議的表現(xiàn)形式以主張爭議為主，表現(xiàn)為有關(guān)國家加大了對南海的法理聲索力度，通過國內(nèi)立法形式提出所謂的主權(quán)聲索，⑥東南亞四國中的菲律賓、馬來西亞和越南非法侵占我“斷續(xù)線”內(nèi)島礁的情形沒有繼續(xù)擴大化，①而我國也沒有繼續(xù)大規(guī)模向一些無人島礁派遣駐守人員。在南海適用特別敏感海域制度涉及到對可航區(qū)域的調(diào)整和規(guī)劃，而這些區(qū)域中的一部分屬于上述三國非法侵占我島礁鄰接海域，主動與東南亞四國聯(lián)合向ＩＭＯ申請設(shè)立特別敏感海域，勢必涉及到這些區(qū)域海上交通設(shè)施建設(shè)、海上執(zhí)法范圍、航路資源分配等問題。如此以來，不免擾動業(yè)已穩(wěn)定的海上格局，可能使上述國家借機擴大非法侵占海域范圍，強化對非法侵占島礁實際控制，謀求或積累“有效控制”爭議區(qū)域的證據(jù)。

 

第二，對區(qū)域內(nèi)航行自由構(gòu)成限制。過往南海的各類船舶享有航行自由，中國與東南亞四國均未在南海指定航道、劃定禁航（避航）區(qū)，也沒對非本國籍船舶強制要求船位報告，沿岸國除對軍事船舶、政府公務(wù)船舶等此類性質(zhì)船舶的航行路徑和活動內(nèi)容存在相應(yīng)限制外，對商船、漁船等商業(yè)性船舶在南海的航行路徑和航行區(qū)域采取開放式態(tài)度，由航行主體依據(jù)慣常航路、航行偏好、國際組織或沿海國推薦航路，②自由選擇行進路線。在向ＩＭＯ申請指定南海特別敏感海域后，需要輔助采取強制引航、分道通航等船舶定線制措施，規(guī)范海上交通流。如此以來，客觀上壓縮了該區(qū)域可航范圍，增加了通過該區(qū)域船舶的技術(shù)要求和航行限制。

 

第三，對他國在南海上的非法設(shè)施形成外圍保護。近３０年來，東南亞四國、文萊等國紛紛加強對南海石油資源的開發(fā)和利用，上述國家已經(jīng)與西方２００多家石油公司合作，在南海合作鉆探了約１３８０口鉆井，其中相當一部分油井位于我“斷續(xù)線”以內(nèi)海域。③ ＩＭＯ《關(guān)于船舶定線制的一般規(guī)定》第３１２條指出，“各國政府盡實際可能確保不要在ＩＭＯ通過的定線制的通航分道中或其端點附近建立鉆井裝置、勘探平臺和其他類似建筑物。對于強制定線制，各國政府應(yīng)確保不將鉆井裝置、勘探平臺和其他阻礙航行且不作為航標的建筑物建立在屬于強制定線制一部分的分道通航制的通航分道內(nèi)”，反過來說，如某一區(qū)域已設(shè)置有上述設(shè)施，則規(guī)劃船舶定線制時就應(yīng)通過避航區(qū)、禁航區(qū)等避開它們。④ 如果在南海申請指定的特別敏感海域中業(yè)已存在此類鉆井裝置、勘探平臺或其他類似建筑物，在其外圍設(shè)置避航區(qū)、禁航區(qū)等，實際上是圍繞上述設(shè)施劃定了一定距離的安全地帶，⑤無異于是借助國際組織對這些國家在南海的非法開采行為提供保護，同時也限制了中國未來在南海可航區(qū)域繼續(xù)開展石油勘探活動。

 

２．３　在南海適用特別敏感海域制度的利弊分析

 

在南海適用特別敏感海域制度利弊均存的情況下，面對東南亞四國有關(guān)特別敏感海域的申請動議，中國是主動參與申請，還是扮演一個“積極”地反對者？顯然，二者相比，“積極”反對者的角色更為容易。由于ＩＭＯ公約中“共同利益”審查甄別機制的缺失，加之目前我國與東南亞四國在南海爭端的現(xiàn)存局勢，尤其是菲律賓所提南海仲裁案帶來的國際宣傳與渲染作用，在ＳＯＬＡＳ７４公約第５章第１０條第５項規(guī)定的框架下，中國與東南亞四國任何一國在島礁歸屬和（或）海域劃界主張爭議海域內(nèi)單方面申請劃定特別敏感海域，都可能因另一爭端當事國的反對而被擱置。如果東南亞四國最終向ＩＭＯ申請指定的“東南亞特別敏感海域”范圍侵入我“斷續(xù)線”包圍海域，我國援引ＳＯＬＡＳ７４公約上述規(guī)定足以使東南亞四國的申請擱置。然而，從長遠角度看，“積極”反對者的角色顯然不足以維護我國在南海的合法權(quán)益及踐行海洋強國戰(zhàn)略。中國應(yīng)當介入到東南亞四國的特別敏感海域申請中，對此應(yīng)從兩個角度來看。

 

一是，在走向海洋強國的過程中，中國需要以更為積極和開放的姿態(tài)參與到國際海洋事務(wù)中，尤其與中國切身利益密切相關(guān)的海洋事務(wù)，主導(dǎo)相應(yīng)規(guī)則的制定或適用，增加中國話語權(quán)在國際海洋事務(wù)中的比重。黨的十八大報告提出“以更加積極的姿態(tài)參與國際事務(wù)，發(fā)揮負責任大國作用，共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)”，“積極參與多邊事務(wù)，推動國際秩序和國際體系朝著公正合理的方向發(fā)展”。① 面對海洋環(huán)境保護事務(wù)國際合作在當代國家關(guān)系中所占比重逐步增加，相應(yīng)的話語權(quán)成為全球海洋國家關(guān)注的焦點，把握海洋環(huán)境保護事務(wù)話語權(quán)不僅有助于一國獲取多元話語主體參與的吸引力與感召力，更有助于一國在國際交往中占領(lǐng)道德制高點，推動或影響海洋環(huán)境保護國際規(guī)則制定與修訂，滿足一國主導(dǎo)全球海洋治理的利益訴求，維護自身海洋權(quán)益。一個準備走向海洋強國的國家，必然是一個積極參與國際海洋事務(wù)的國家，也必然是一個能夠掌握本地區(qū)海洋事務(wù)話語權(quán)的國家。從把握國際話語權(quán)和參與區(qū)域海洋環(huán)境治理角度，面對本區(qū)域海洋事務(wù)中的新問題、新趨向，中國應(yīng)以一種開放者的姿態(tài)及早觀察、了解和介入，而不是等待事態(tài)向悖于國家利益方向發(fā)展時，再行以反對者的姿態(tài)應(yīng)對，亡羊補牢總不如未雨綢繆來得更為有效。

 

二是，特別敏感海域制度是圍繞航運活動設(shè)計的海洋環(huán)境管理和保護制度，南海用于國際航行的航道主要分布在遠離島礁群的深水區(qū)，沒有一條商業(yè)性國際航線橫穿或緊貼島礁群，諸如西沙群島、南沙群島、中沙群島中的黃巖島周遭海域，均被一些國際通用的航行指南標識為危險區(qū)域（ＤａｎｇｅｒｏｕｓＧｒｏｕｎｄ）。② 因此，特別敏感海域的選址不可能在島礁分布密集的海域，基于船舶定線制設(shè)計的特別敏感海域管護措施適用范圍，應(yīng)在遠離島礁群的深水航道區(qū)域，如此，既不會對他國在南海非法侵占我國島礁形成外圍保護，也不會給予這些國家強化實際控制的機會，更不會影響未來我國在南海繼續(xù)推進島礁建設(shè)。特別敏感海域的管護需要借助海上交通遠程監(jiān)管系統(tǒng)和海上執(zhí)法實現(xiàn)，東南亞四國均不屬于ＩＭＯ的Ａ類理事國，在海事建設(shè)現(xiàn)代化方面遠遠不及我國，我國在南海的海事執(zhí)法船最大續(xù)航力達到４０００海里，最大持續(xù)航速２２節(jié)，③航程覆蓋“斷續(xù)線”包圍的全部海域。我國基于船舶定位的海上綜合信息服務(wù)系統(tǒng)，可以全天候、全球范圍用于政府海上管理部門綜合指揮，④東南亞四國大噸位海事執(zhí)法船及相關(guān)海上交通遠程監(jiān)管設(shè)備均來源于進口或他國捐贈，在執(zhí)法空間范圍、應(yīng)急反應(yīng)等方面遠遜于中國。⑤ 加之中國在南沙群島部分駐守島礁上的陸域吹填幾近完成，并開始著手島上硬件設(shè)施建設(shè)，⑥故一旦在南海申請指定特別敏感海域，中國在相應(yīng)海域具有的海上交通監(jiān)管優(yōu)勢將是東南亞四國無法比擬的。

 

三、中國參與南海特別敏感海域申請指定的現(xiàn)實困境與具體對策

 

３．１　中國參與南海申請指定特別敏感海域的現(xiàn)實困境

 

地區(qū)海洋爭端直接影響ＩＭＯ對當事國特別敏感海域申請的受理與批準。《導(dǎo)則》規(guī)定，如果兩個以上當事國政府對某一特定海域享有“共同利益”，向ＩＭＯ申請指定該海域為特別敏感海域時，必須以相關(guān)各方協(xié)商一致為前提。⑦ＳＯＬＡＳ７４公約第５章第１０條第５項也規(guī)定，如果兩個及以上沿海國在某一特定區(qū)域具有共同利益，應(yīng)在達成協(xié)議的基礎(chǔ)上制定聯(lián)合提案，明確說明其對該區(qū)域船舶航線劃定系統(tǒng)的表述和使用。ＩＭＯ在收到該提案后，必須將該提案的詳細內(nèi)容分發(fā)給在此地區(qū)具有共同利益的政府。

 

雖然ＳＯＬＡＳ７４公約與《導(dǎo)則》沒有對當事國主張的“共同利益”是否成立設(shè)置相應(yīng)的審查甄別機制，但從ＩＭＯ成員國聯(lián)合申請指定特別敏感海域的案例看，當事國主張的“共同利益”均基于被申請海域臨接、海域權(quán)利主張沖突或重疊產(chǎn)生的，不存在因非沿岸國家主張共同利益導(dǎo)致沿岸國特別敏感海域申請終止的情形。如果被申請海域各沿岸國之間已經(jīng)劃定海上邊界，即使在閉海或半閉海情形下，一部分沿海國在本國管轄海域（主要是專屬經(jīng)濟區(qū)）單獨或聯(lián)合向ＩＭＯ申請指定特別敏感海域，其他沿海國基于共同利益反對該申請，也是無法成立的。①南海的情況與西歐海域、波羅的海域不同，我國與南海周邊國家尚未劃定海上邊界，且周邊國家還基于我“斷續(xù)線”不合乎現(xiàn)代海洋法的論斷，對“斷續(xù)線”包圍海域的法律地位和性質(zhì)提出質(zhì)疑。② 因此，無論是我國還是東南亞四國在上述區(qū)域內(nèi)向ＩＭＯ申請指定特別敏感海域，ＩＭＯ均有義務(wù)將該提案的詳細內(nèi)容分發(fā)至南海其他沿海國，如果我國或東南亞四國提出反對性意見，任何一國或多國主張在南海申請指定特別敏感海域都很難被ＩＭＯ審議通過。

 

３．２　中國參與南海申請指定特別敏感海域的路徑選擇

 

（１）采取雙邊路徑與多邊路徑相結(jié)合方式介入特別敏感海域申請

 

中國與東南亞四國在南海具有共同的環(huán)境利益，我國可考慮采取雙邊路徑與多邊路徑相結(jié)合的方式，應(yīng)對東南亞四國上述申請。雙邊路徑指，由中國與東南亞四國通過單獨磋商方式，共同在兩國海上劃界主張重疊區(qū)域選擇一定范圍的海域，聯(lián)合向ＩＭＯ申請指定特別敏感海域。多邊路徑指，由中國與東南亞四國通過協(xié)商、談判等方式，聯(lián)合向ＩＭＯ申請指定特別敏感海域。二者比較而言，多邊路徑方式有利于一次性覆蓋沿海國在申請指定特別敏感海域時的爭議點。但考慮到現(xiàn)實的復(fù)雜性，可以將多邊路徑和雙邊路徑結(jié)合起來，即我國應(yīng)關(guān)注東南亞四國特別敏感海域的申請過程，如果東南亞四國向ＩＭＯ申請指定的特別敏感海域范圍侵入我“斷續(xù)線”包圍海域，我國既可以選擇通過協(xié)商方式與東南亞四國聯(lián)合向ＩＭＯ提交申請，也可以在協(xié)商無法達成一致時，援引《導(dǎo)則》第３１條、ＳＯＬＡＳ７４公約第５章第１０條第５項的規(guī)定，向ＩＭＯ主張終止東南亞四國的申請。在無法實現(xiàn)多邊聯(lián)合申請后，未來我國仍可以基于維護自身海洋利益的需要，適時考慮參照以往與東南亞四國的海洋事務(wù)合作模式，通過締結(jié)類似雙邊“合作備忘錄”、“合作協(xié)定”的方式，③在南海彼此相向海域聯(lián)合向ＩＭＯ申請指定特別敏感海域，此時，如果被申請海域不屬于南海其他沿岸國聲索范圍，則申請國雙方以外的其他沿岸國就無權(quán)援引ＳＯＬＡＳ７４公約第５章第１０條第５項的規(guī)定加以阻止和干涉。概而言之，采取上述路徑是在ＩＭＯ成員國和ＳＯＬＡＳ７４公約框架內(nèi)，以積極介入作為我國參與南海特別敏感海域申請主流路徑，以ＳＯＬＡＳ７４公約第５章第１０條第５項作為維護國家海洋權(quán)益的“保險閥”，以雙邊申請作為未來國家間合作路徑，并以之瓦解和分化南海周邊國家以保護海洋環(huán)境為幌子形成對抗我國的聯(lián)盟，維護我國在該區(qū)域海洋事務(wù)中具有的主導(dǎo)權(quán)。

 

（２）以海洋劃界前臨時安排的形式申請指定特別敏感海域

 

海洋劃界前臨時安排，是在最終解決領(lǐng)土爭端和締結(jié)劃界協(xié)議前，《海洋法公約》第７４條和第８３條要求相關(guān)國家應(yīng)遵守的義務(wù)。中國與東南亞四國均是《海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》的締約國，也是《南海各方行為宣言》的簽署國，以“海洋劃界前臨時安排”的形式在南海申請指定特別敏感海域，符合多邊條約和地區(qū)多邊政治文件確立的合作義務(wù)。對此，有學(xué)者總結(jié)認為，南海爭端各方合作義務(wù)產(chǎn)生于國際法基本原則、《海洋法公約》的規(guī)定和《南海各方行為宣言》的具體承諾三個層面。① 作為國際法基本原則的合作義務(wù)在具體適用中不免被苛責以抽象，故從《海洋法公約》和《南海各方行為宣言》的具體規(guī)定中對中國與東南亞四國應(yīng)盡的合作義務(wù)加以概括，來得更具說服力。《海洋法公約》第１２３條規(guī)定閉海或半閉海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時，應(yīng)互相合作，協(xié)調(diào)行使和履行保護海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)。《南海各方行為宣言》第６條第１項、第３項規(guī)定，在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展海洋環(huán)保、海上航行和交通安全領(lǐng)域的合作。雖然《南海各方行為宣言》很難被視為具備國際法拘束力的法律文件，②但其有關(guān)海洋事務(wù)合作的規(guī)定，可以被視為一種政府公開承諾。從形式和實質(zhì)要件看，《海洋法公約》第１２３條是中國與東南亞四國間處理相互關(guān)系的準則和法律依據(jù)，也是開展地區(qū)海上事務(wù)合作的綱領(lǐng)和法理基礎(chǔ)。《南海各方行為宣言》第６條第１項、第３項則是對《海洋法公約》框架性規(guī)定的補充和具體適用的指引，二者相輔相成。在以海洋劃界前臨時安排申請指定特別敏感海域的操作層面，中國不妨將其作為“中國—東盟海上合作基金”資助項目的一部分，通過多邊磋商和協(xié)調(diào)達成申請指定特別敏感海域的共識。在取得相應(yīng)共識基礎(chǔ)上，再行向前推進，締結(jié)組成區(qū)域性組織，或達成具有法律約束力的海域管護多邊協(xié)定。

 

３．３　在南海申請指定特別敏感海域的管護措施及法律責任構(gòu)建

 

在南海特別敏感海域管護措施選取上，應(yīng)優(yōu)先適用ＩＭＯ現(xiàn)有法律文件中的規(guī)定，利用船舶強制報告與遠程識別跟蹤系統(tǒng)對特別敏感海域?qū)嵤┍O(jiān)管，并根據(jù)國內(nèi)法的規(guī)定，對違反管理規(guī)定的行為處以相應(yīng)的法律責任。

 

第一，選擇性適用ＩＭＯ現(xiàn)有法律文件框架下的管護措施。ＩＭＯ現(xiàn)有法律文件框架中的管護措施包括船舶定線制和排放控制區(qū)規(guī)則兩類，在南海申請適用特別敏感海域管護措施時，應(yīng)根據(jù)擬申請海域的自然屬性、海上交通流特征和海域功能區(qū)劃，選擇性適用船舶定線制和排放控制區(qū)規(guī)則中的具體措施。即對于海上交通流復(fù)雜、通航密度大的主航道途徑區(qū)域，可以選擇適用分道通航制、雙向航道、深水航道措施，在主航道以外可以設(shè)置避航區(qū)、警戒區(qū)、禁航區(qū)等限制船舶通行的區(qū)域。對于存在珊瑚礁群、生物繁衍聚居地、傳統(tǒng)漁場的區(qū)域，可以同時適用避航區(qū)和禁錨水域兩種管理措施，對過往船舶噸位進行限制，禁止船舶在特定水域錨泊，或為過境船舶指定必要的航道。對于船舶排放性的顆粒污染嚴重的海區(qū)，還可以根據(jù)ＭＡＲＰＯＬ７３／７８公約第６章第１４條第４項的規(guī)定，適用硫化物排放控制區(qū)或氮氧化物排放控制區(qū)規(guī)定，對途經(jīng)特別敏感海域船舶燃油的含硫量、廢氣濾清系統(tǒng)作出強制性技術(shù)要求。

 

第二，實施動態(tài)化的區(qū)域監(jiān)管措施。可以通過兩類方式對南海特別敏感海域?qū)嵤﹦討B(tài)化區(qū)域監(jiān)管。一類是，對途經(jīng)特別敏感海域的船舶實施船舶定線制中的強制報告制。船舶報告制是海上航行船舶按規(guī)定的時間和格式向報告中心發(fā)送船位及航速、航向等航行資料的制度。③ 對于駛往特別敏感海域內(nèi)的船舶，或因氣象條件、設(shè)備受損、或航海狀況的變化而必須偏離原定航向，駛?cè)胩貏e敏感海域內(nèi)的船舶，應(yīng)要求其按照《中國船舶報告系統(tǒng)管理規(guī)定》和ＳＯＬＡＳ７４公約第５章第１１條第７款，向我國海事管理部門報告所要求的所有資料。① 另一類是，對途經(jīng)特別敏感海域的船舶實施遠程識別和跟蹤。２００６年５月，ＩＭＯ通過ＳＯＬＡＳ７４公約修正案，增加了強制實施船舶遠程識別與跟蹤系統(tǒng)的相關(guān)內(nèi)容。根據(jù)該公約第５章第１９－１條第２１款的規(guī)定，對于從事國際航行的客船（包括高速客船）、３００總噸及以上的貨船（包括高速船）和海上移動式鉆井平臺，強制實施船舶的遠程識別和跟蹤。② 在管理特別敏感海域時，可以利用船舶交通管理系統(tǒng)（ＶＴＳ）在特別敏感海域周邊設(shè)置相應(yīng)海上浮標與岸基交通監(jiān)管系統(tǒng)進行聯(lián)網(wǎng)，將其納入我國沿海ＶＴＳ監(jiān)管區(qū)，通過收集覆蓋水域的信息或數(shù)據(jù)，對過往船舶進行遠程識別與動態(tài)跟蹤，促進區(qū)域內(nèi)船舶合理有序航行。

 

第三，違反特別敏感海域管理規(guī)定的法律責任。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中未規(guī)定特別敏感海域制度，但在《海上交通安全法》、《海上海事行政處罰規(guī)定》等立法中，就違反海上航行管理秩序具體行為的法律責任做了相應(yīng)規(guī)定，追究船舶違反特別敏感海域管理規(guī)定的法律責任時，應(yīng)根據(jù)違法行為區(qū)分對待：對于僅僅違法穿越特別敏感海域或不遵守特別敏感海域管理規(guī)則的船舶，應(yīng)根據(jù)《海上海事行政處罰規(guī)定》第４１條第１項處以罰款、扣留船長或船員職務(wù)證書等行政責任；船舶不遵守特別敏感海域管理規(guī)則，且因其違法行為造成海上交通事故或海域污染的，應(yīng)根據(jù)《海上交通安全法》第４４條、《海洋環(huán)境保護法》第７３條第４項、第７６條、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第６０條第３項、第６７條等專門立法的規(guī)定，追究當事人的責任，構(gòu)成犯罪的，還要進一步承擔刑事責任。

 

四、結(jié)語

 

綜上，特別敏感海域制度是國際法認可的海洋環(huán)境管理和保護制度，在建設(shè)海洋強國和把握國際話語權(quán)過程中，中國應(yīng)積極參與到區(qū)域海洋環(huán)境治理中。從國際航道空間分布、國家間海事硬實力對比角度看，在南海申請指定特別敏感海域?qū)ξ覈笥诒住Ｔ趹?yīng)對東南亞四國特別敏感海域申請路徑選擇方面，中國可以在《海洋法公約》第１２３條確立的半閉海環(huán)境保護區(qū)域合作框架制度內(nèi)，從《南海各方行為宣言》確立的合作領(lǐng)域與ＩＭＯ成員國框架層面，適時采取雙邊路徑與多邊路徑相結(jié)合的方式，以積極介入作為主流路徑，以雙邊申請作為備用選項，通過海洋劃界前臨時安排的形式在南海適用特別敏感海域制度，并根據(jù)ＩＭＯ相關(guān)法律文件及相關(guān)國內(nèi)法的規(guī)定實施監(jiān)管。在積極介入與雙邊申請無法實現(xiàn)的情況下，如果東南亞四國向ＩＭＯ提交的特別敏感海域申請侵害到我國海洋權(quán)益，我國應(yīng)以ＳＯＬＡＳ７４公約相關(guān)規(guī)定阻卻其申請，以維護我國在南海享有的合法權(quán)益。來源：《太平洋學(xué)報》2016年第5期