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羅虎：堅持和發展中國特色現代國有企業資產監管制度

點擊：作者：羅虎來源：《學術評論》發布時間:2016-08-03 15:21:30

一、總體框架和基本原則

建立健全有效中國特色現代國有企業資產監管制度的關鍵，或者說堅持和發展中國特色現代國有企業資產監管制度的總體框架和基本原則，主要是明確并落實好國有企業資產委托代理經營鏈條上的三大權利，也就是做到以下“三個明確+三個落實”。

1．明確人大國資監督內容，落實國有資產所有者權利

健全中國特色國有資產監管體制的基石是落實國有資產終極所有者的權利，其實質是明確國有資本的國家所有權政策或法律，也就是明確國有資本的功能定位，國家投資興辦企業或向企業出資的目標和領域，以及處理國有企業與社會、與其他企業關系的基本政策，這是關于國有資本的重大公共政策。它應該由國有資產的終極所有者（代表）和國家的最高立法機構全國人民代表大會確定基本方針，再由國有資產出資人代表國務院予以細化后由國資監管機構具體執行。現行的許多國家所有權政策都由國資監管機構直接提出，缺乏法理依據和權威性。

現在在我國國有資產監管和國有資產經營中出現的很多問題，究其根源，還是在于沒有明確并落實國有資產終極所有者的權利。雖然大家都認為，我國國有資產的產權雖然虛置卻是清晰的，但問題的關鍵并不在此。雖然我們都清楚我國的國有資產屬于全國人民并由全國人大代行所有權，進而由國務院及專門國資監管機構代行出資人權，再進而由國有企業具體行使經營權，這個委托代理鏈條可以說是清晰有效的。但如果作為國有資產終極所有者代表的全國人大并沒有明確國家國有資產或國有資本的全面系統的所有權政策，我國國有資本的功能就不可能有正確的定位，國有資本的投向就不可能有合理的布局，國有資產的監管就不可能有正確的方向，國有企業的經營也就不可能有理想的效果。

在明確國有資本國家所有權政策的基礎上，為了強化終極所有者對國有資產運營的監督，還要求全國人大加強對現行國有資產監管機構的監督。我國應盡快建立各級國有資產監管機構定期向各級人大報告國有資產運營情況并向其直接負責的制度，這是落實國有資產終極所有者權利的重要體現和根本保障。與此同時，鑒于國有資產監管的法制基礎還很不完備，作為我國最高立法機構，全國人大對國有資產監督最根本的一項工作還包括加快國有資產監管的立法工作。

2．明確國資機構監管方式，落實國有資產出資人權利

黨的十六大提出建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任“三統一”，管資產和管人、管事“三結合”的國有資產管理體制，并相應成立了各級國資監管機構。順應產權多元化和多種所有制形式并存的新的國有企業和國有資產的現實存在，黨的十八屆三中全會進一步提出要以管資本為主加強國資監管，并提出要組建專門的國有資本投資運營公司，從而搭建現國資監管機構加國有資本投資運營公司的雙層國資監管架構。對于這個雙層國資監管架構，有專家提出了行政性出資人和股東性出資人的概念，或者形象來說，是“婆婆”和“老板”的概念。筆者并不贊同這種劃分，筆者認為，從國有資產出資人來看，以后仍只是由從管資產、管人和管事相統一到管資本的新的國資委來承擔，這一國資委也仍舊是履行股東性出資人權利，屬于“老板”范疇。而新組建的國有資本投資運營公司，嚴格說來并非國有資產出資人，而仍應歸屬國有資產經營人，是國有企業的層次和范疇，究其實質，國有資本投資運營公司主要就是建立健全規范董事會并經重組整合后的現中央企業的集團公司，其履行的將是類似中央企業母公司的權利，而非國資委的出資人權利。只有從廣義而言，從國有資產的委托代理經營鏈條來看，中央企業母公司、國有資本投資運營公司也都可以看作國有資產出資人（代表）。對此，要根據黨的十八屆三中全會精神，進一步明確新的國資監管架構的國資監管內涵和方式，來落實國有資產出資人權利。

十八屆三中全會提出國資監管向管資本為主轉變以來，除了上述關于新的國資監管機構與新組建的國有資本投資運營公司的職能定位認識分歧外，還出現了是由現國資委還是由國家財政部來統一履行國有資產出資人職能的激烈爭論。如國家財政部部分官員和部分專家學者就一直強調，我國的國資監管模式應該學習新加坡現在由財政部作為出資人的“淡馬錫模式”或仿照我國現行也同樣由財政部作為出資人的“匯金模式”。筆者認為，我國龐大的國有資產監管與新加坡完全不具可比性，由財政部作為出資人、由銀監會履行監管職能、由中央匯金公司履行投資運營職能的我國大型商業銀行監管模式也不同于現行的中央企業監管模式。實踐證明十六大以來成立國資委來統一監管國有資產的模式行之有效，按照十八屆三中全會決定要求，我國的國資監管還是應由國資委而不是財政部來履行出資人職能，同時轉向管資本為主，而原來的管人管事管資產職能，則將授權給新組建的國有資本投資運營公司或建立了規范董事會的現中央企業集團公司，國家財政部仍應履行國有資產公共管理職能。

3．明確國有企業經營權，落實國有資產經營人權利

對于還沒有建立規范董事會的中央企業或國有企業來說，國資委應進一步根據黨的十五屆四中全會和十六屆三中全會決定的要求大力推進實施授權經營制度，以此來落實國有企業的企業經營權。而如上所述，隨著國有企業不斷深化公司制股份制甚至是混合所有制改革，國有企業母公司層面規范的董事會逐步建立健全，新的國資監管機構將主要保留管資本的出資人權利，而將原有的管資產、管人和管事相結合的出資人權利主要通過或授權國有資本投資運營公司股東會和董事會來行使，在這種情況下，國有資產經營人將有兩個層次，一個是國有資本投資運營公司層次，一個是國有企業層次，對前者來說，其經營權的落實取決于以管資本為主的國資監管機構對其授權到位的情況，也就是說取決于國資監管機構是否能夠真正做到只管資本，而將現在的管資產、管人和管事權利授予國有資本投資運營公司。進一步來看，國有資本投資公司和國有資本運營公司所獲的授權或具有的實際經營權也不相同，前者相當于通常所理解的戰略管控型控股公司，后者則相當于金融或資本管控型控股公司，兩者的經營權自然有著很大的差異。而對國有資本投資運營公司下面一個層次的國有企業來說，其經營權落實的理想情況是獲得《公司法》所規定的正常公司應該具有的經營決策權和執行權等，但是否能真正實現這一點，則要取決于國有資本投資運營公司對它的管控程度，換句話來說，走了原來的“婆婆”加“老板”國資委，來了現在的類似“婆婆”加“老板”的國有資本投資運營公司，兩者之間對于國有資產和國有企業經營權的劃分還有待在實踐中探索優化。

回到現在的國有企業層面，從國有企業的角度來看，在原來國資委管資產、管人和管事相結合、受管控多、經營權有限的情況下，國有企業總是在呼吁國資委給予更多的企業經營權。現在，隨著國資委轉向管資本為主，即便仍存在中間的國有資本投資運營公司，國有企業必然會獲得更多更大的經營權，或者說，將會獲得《公司法》所規定的作為正常公司應該獲得的大部分經營權。在這種情況下，就有一個國有企業是否有能力行使好這些經營權的問題，為此，國有企業要通過建立健全公司法人治理體制和機制，來實現公司重大經營決策權、執行權的科學合理行使，這方面的工作將是國有企業下一步深化改革面臨的重要工作之一。

二、調整優化國有資本布局

1．總的原則和方向

2003年國務院國資委成立后不久就明確提出，國有經濟布局和結構調整的方向主要是“四個集中”，即推動國有資本更多地向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導產業的領域集中，向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中，向中央企業主業集中。黨的十八屆三中全會決定進一步明確，國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展前瞻性戰略性重要產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。

可以看出，一方面我國的國有資本具有類似發達資本主義國家國有資本彌補“市場失靈”功能、主要進入公益性基礎性產業的定位。事實上，對中國這樣的發展中和轉型國家而言，所需要彌補的“市場失靈”的表現形式也不完全同于發達資本主義國家，除了包括發達國家也有的一般的“市場失靈”，如自然壟斷、寡占、公共品不足等；還包括發展中國家因市場和經濟不發達或因體制轉軌轉型帶來的“市場失靈”，如企業較弱，即使能有長期比較優勢，也可能因發達國家領先企業的打壓而難以獨立成長；再如市場經濟法律不健全，收入差距拉大、尖銳的利益沖突和協調經驗不足導致的市場失效等。

另一方面，我國的國有資本、國有企業、國有經濟同時還承擔著推進國家發展、參與國際競爭、保障國家安全主力軍的重要職責和使命。我國著名學者胡鞍鋼認為，我國國有企業、特別是中央企業的戰略定位意義重大，在國內，央企是國有經濟的重要組成部分，是國民經濟的戰略支柱；在國際上，央企與西方跨國公司直接競爭，打破它們對世界經濟和產業體系的長期壟斷，同時又與跨國公司進行合作，成為中國“走出去”戰略的主力軍、航空母艦和戰斗機群。有鑒于此，立足于國有資本功能定位和整體效率最大化，加大國有企業調整重組力度，優化國有資本在相關產業、區域、企業之間的分布，更好地服務國家戰略目標，應該成為我國調整優化國有資本布局的總的原則和方向。

當前和今后一段時期世界經濟和中國經濟發展都進入了一個新常態。我們還應在這樣一個新常態的大背景下來調整優化國有資本布局。2014年底召開的中央經濟工作會議首次系統闡述了中國經濟新常態的基本特征，主要包括中高速增長、發展方式轉變、結構深度調整、發展動力轉向等，會議認為，認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。筆者認為，對于國有資本布局優化來說，在堅持其基本功能定位方向的基礎上，其具體的產業、區域和企業布局也應遵循認識新常態、適應新常態和引領新常態的大邏輯。

2．調整優化國有資本產業布局

調整優化產業和業務結構，是我國國有企業實現從粗放型向集約型、從外延式向內涵式轉變的必由之路。根據國有資本的性質和特點，筆者認為，除了繼續專注于公益基礎性產業發展外，在商業競爭類及部分特定功能類產業的發展上，國有企業應有進入并引領“高大上”產業和業務的使命和能力。為此，國有企業要加快淘汰落后產能，在化解產能過剩中發揮示范帶頭作用；與此同時，通過實施“中國制造2025”和“互聯網+”等重大戰略和行動計劃，著力實現“四大轉變”，即由要素驅動向創新驅動轉變，由低成本競爭優勢向質量效益競爭優勢轉變，由資源消耗大、污染物排放多的粗放制造向綠色制造轉變，由生產型制造向服務型制造轉變，突破一批制約企業行業發展的關鍵、共性和基礎技術，加快傳統產業優化升級，向價值鏈、產業鏈高端發展，努力在國際競爭中占據技術和產業制高點。

具體來看，按照“中國制造2025” 和“互聯網+”國家重大戰略和行動計劃的部署，以信息化與工業化深度融合為主線，新一代信息技術、高檔數控機床和機器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械、農業機械裝備等十大領域將有望成為國有資本當前和今后一段時期產業布局的重點領域和發展方向。

3．調整優化國有資本區域布局

對于國內區域布局來說，我國原有的西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、東部率先發展的區域發展戰略仍在深化實施，這仍將是國有資本國內布局調整優化的重點。與此同時，我國今后將重點實施“一帶一路”（即“陸上絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”）、長江經濟帶、京津冀協同發展和自由貿易區四大戰略，這應該說是我國國有資本優化布局的新的戰略方向。特別是其中的“一帶一路”戰略，是國際國內兩個市場連通和聯動的大戰略，我國國有資本的國際布局優化可以此為契機、切入點和重點加快推進。而從國有資本“走出去”的實際能力來看，近些年來，我國企業特別是中央企業在高鐵、核電、通信、電力、工程機械、船舶、鋼鐵、有色、建材等裝備制造領域形成了強大的國際競爭實力和優勢，為此，我國正在加快推進裝備“走出去”戰略。可以看出，我國裝備“走出去”的重點區域實際上就是國家“一帶一路”戰略重點推進的區域，由此，我國政府和國有企業可以將實施裝備“走出去”戰略和國家“一帶一路”戰略統籌考慮、協同推進。

換個視角來看，當今世界國與國之間的競爭主要體現在大企業之間的競爭，跨國公司已經成為在全球范圍內優化配置資源、推動產業結構調整和轉型升級的主要力量。我國要想從經濟大國轉變成經濟強國，必須發展一批具有全球競爭力的跨國公司。國有企業一直是我國企業國際化經營的領頭羊和主力軍，需要通過進一步樹立全球思維，從民族企業上升到全球公司；完善公司治理，提高科學決策水平；堅持做強主業，打造核心競爭力；提高企業創新能力，建設品牌企業；培養國際化人才，提升國際化經營能力；履行企業公民責任，樹立良好國際形象，來加快培育一批世界水平的跨國公司。政府則應通過進一步明確全球化戰略目標、加快《海外投資法》等立法、放松管制與提供服務并舉，為我國企業實施國際化戰略創造適宜政策環境。

4．調整優化國有資本企業布局

從上世紀80年代起，發達國家領先跨國公司在信息技術革命的推動下，在所在國政府的大力支持下，通過對內重組整合、對外聯盟并購，集中產業優勢，發展核心業務，擴展水平分工和垂直分工，逐步在全球形成了寡頭壟斷，即發展成為“系統集成者”（System Integrator）。這些大公司近年來分別控制著全球50％乃至100％的市場份額。如波音和空中客車占據全球大型客機市場的幾乎100％，排名世界前四位的公司占據全球電梯產業市場的82％，全球前六大汽車公司占據世界汽車市場的70%以上，可口可樂和百事可樂占據全球碳酸飲料市場的近70％。

盡管我國大企業（主要是中央企業）在近十年來取得了長足進步，競爭力整體水平不斷提升，但與主要發達國家的跨國公司相比，所面臨的主要問題仍是企業規模偏小、行業集中度偏低。正如胡鞍鋼所指出的，看待國企改革和國企是否存在壟斷需要突破傳統的國內視角，應當放在全球化條件下、國際競爭背景下、中國企業“走出去”的大趨勢下來分析；從這一視角來看，中國的世界一流企業不是是否出現壟斷的問題，而是集中程度還遠不夠；今后的方向仍然是提高中國國有企業集中度，打破西方國際資本壟斷。

面對當前和今后很長一段時期巨型跨國公司向全球公司轉型以及其“先行者壟斷”和“贏者通吃”的市場競爭格局及“系統集成”潮流，在我國國有資本的企業布局上，應繼續按照有進有退、有所為有所不為和抓大放小的原則，推動國有資本向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中，向中央企業主業集中。“做強做優，世界一流”，要爭取在不長的一段時間內，在中央企業中發展30--50家擁有自主知識產權和知名品牌、具有一流國際競爭力的大公司大企業，這樣才能與領先的跨國公司相抗衡，才能贏得國際競爭的主動權。

三、分類推進國有企業改革

1．準確界定不同國有企業功能

對于不同功能定位的國有企業理應分類監管。十八屆三中全會關于國企深化改革的一個最大亮點就是明確提出，準確界定不同國有企業功能并以此為基礎來對于國有企業進行分類監管和改革。現在關于國企的分類有多種討論，但究其實質，大同小異，一般分為公益基礎類和商業競爭類兩大類，也有將商業競爭類進一步分為一般商業競爭類和特殊商業競爭類（或特定功能類）兩類。就在新近發布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中，將國有企業明確劃分為商業類和公益類兩大類，其中對于商業類實際上又進一步劃分為主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，以及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業兩類。筆者傾向于根據不同領域國有資本的戰略定位和發展目標，將現有國有企業分為三大類即公益基礎類（公共政策類）、特定功能類（戰略保障類）和商業競爭類（純粹競爭類）三大類。

公益基礎類或公共政策類企業，是帶有公共性或公益性、特殊目的的國有企業，類似于現仍大量存在的發達資本主義國家中的國有企業，以提供公共產品和服務為主要目標，在經濟效益方面維持基本收支平衡和正常運轉的基礎上，追求社會效益和公共利益最大化。這類企業的主業主要處于供水、供氣、供熱、公共交通、重要商品和戰略物資儲備等關系國計民生的基礎設施、基礎服務行業和領域。在現有的中央企業中，中儲糧總公司、中儲棉總公司就屬這類國有企業。

特定功能類或戰略保障類企業，這是我國一直重點發展、實力最強的一類國有企業，以服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業、參與國際競爭為主要目標，具有政策保障功能和商業競爭功能混合的二元特征，這類企業既要追求政策保障類業務的社會效益，又要追求商業競爭類業務的經濟效益，而且追求經濟效益往往又是追求社會效益的基礎和前提。我國著名企業管理專家金碚研究認為，國有企業作為一種特殊企業，必須接受雙重績效評價，第一層次是市場評價和企業效率或競爭力評價，第二層次是所有者利益（國家和人民意志）評價。正是由于這種二元特征的特殊性，多年來，關于這類國有企業的改革發展爭論最多最大。這類企業的主業主要處于軍工、電網、鐵路、石油天然氣、電信、郵政、重大基礎設施、重要水利水電樞紐、重要礦產資源開發、基礎共性技術研究等行業和領域。在現有中央企業中，這類企業實力最強、影響最大，包括國防軍工板塊的十大軍工企業和中國商飛公司，能源板塊的三大石油公司、國家核電、中廣核集團和六大電力公司，通信板塊的三大電信公司，航運板塊的中遠集團、中國海運、中外運長航，航空板塊的三大航空公司等。

商業競爭類或純粹競爭類企業，這是不承擔國家特定公共政策和戰略保障功能，只承擔商業競爭功能并追求盈利性經營目標的國有企業。我國現在為數眾多的中小型國有企業都屬于這一類型，在現在中央企業中，這一類企業數量最多，包括一般工業制造企業、建筑工程企業、綜合貿易服務企業等。需要說明的是，由于產業的公共政策性或戰略保障性隨著時代和國家的發展處在變動中，這一類企業中的許多企業原來也屬于特定功能類國有企業。

2．推進公益基礎類企業改革

這一類企業一直是國有資本投入的重點，今后還應加大投資力度。這類企業一般采取國有獨資公司的形式，也可根據業務特點推進所屬企業股權多元化改革，對政府特許經營業務，允許符合相關資質條件的非公有資本投資；對非特許經營業務，向各類資本開放。對于這類企業的考核應顯著區別于其它國有企業，主要考核其政策性目標的履行情況。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確要求，對公益類國有企業，重點考核成本控制、產品服務質量、營運效率和保障能力，根據企業不同特點有區別地考核經營業績指標和國有資產保值增值情況，考核中要引入社會評價。在法律適用上，鑒于大多數國家的國有企業行為都是用不同于一般企業的特殊法律來規范，而且一般分為兩大類，一類是適合于公法或特殊法案并參照商法一般準則管理的國有企業，適用于公益事業和自然壟斷性公共企業；一類是適用于民法和公司法的國有股份公司，適用于競爭領域的國有控股公司和國有混合股份公司。參照國外國有企業監管經驗，可將現有《公司法》中國有獨資公司特別規定部分獨立出來，形成專門的《國有獨資公司法》，主要適用于一般公益基礎性國有企業和一些特定功能性國有企業。

2014年9月，國家財政部專門下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，強調為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，要盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP--Public-Private Partnership）發展的制度體系。PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，是在國際上得到廣泛應用的基礎性產業運作模式。該模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。從一定意義上說，PPP模式的推廣改變了公益基礎類國有企業只應國有獨資、只應追求社會效益而不考慮成本效益的傳統發展觀念，為這類國有企業通過混合所有制改造（或授予特許經營權）、在追求經濟效益和提供優質服務的前提下實現公共利益最大化探索出了一條可行之路，可以說，為其它公益基礎類國有企業今后的改革發展提供了重要借鑒。

3．推進特定功能類企業改革

筆者認為，特定功能類國有企業是我國國有資本今后應該加大投入和長期存在的另一個重點，是我國國有企業區別于資本主義國有企業的根本所在，而且是能夠充分體現和發揮中國特色社會主義經濟制度優越性的主要載體。要高度重視這類國有企業的改革發展，根據不同行業特點，優化國有資本投入，積極引入社會資本，推進產業重組整合，著眼于提高國有資本的控制力和活力，支持這類國有企業在服務國家宏觀調控、保障國家安全和國民經濟運行、參與國際競爭等方面發揮更大作用。

除網絡平臺和軍工等特殊企業實行國有獨資或絕對控股外，這類企業主要應采取國有控股公司的形式，其中的行業龍頭企業將改組為國有資本投資運營公司，對這類企業的所屬企業，要積極推進公司制股份制或混合所有制改革。對這類企業中的自然壟斷業務，實行以政資分開、政企分開、特許經營、放開競爭性業務和環節、政府加強監管為主要內容的改革。事實上，近年來，就連我國傳統保密性要求較高的軍工業務也在產品研制、生產配套等方面逐步向社會開放。我國十大軍工集團許多下屬公司已率先實行體制內混合股權多元化，既擴大了資本實力，又借助外力完善治理結構，實現金融資本和產業資本的雙贏。我國目前正在發展的一些最為先進的軍工項目，也在積極吸納優秀非公有企業作為供應商，對產品研制進度和成本控制都發揮了積極作用。對這類國有企業應區分政策性業務和商業性業務，分別從政策保障和盈利角度進行考核。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，對這類國有企業，在考核經營業績指標和國有資產保值增值情況的同時，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業以及完成特殊任務的考核。在法律適用上，除了前面提到的對于其中的部分國有獨資公司適用修改后的《國有獨資公司法》外，其它可按行業分類制定專門的法規，對這類國有企業進行規范。

4．推進商業競爭類企業改革

這類國有企業應采取更加靈活和完全市場化的改革方式，加快發展股權多元化或混合所有制經濟，促進企業體制機制創新，打造充滿生機活力的市場競爭主體。這類企業大多數將以國有控股公司的形式存在，其中的部分行業龍頭企業可以改組為國有資本投資公司，其他企業由國有資本運營公司持股管理。要完善優勝劣汰的市場機制，淘汰沒有競爭優勢、長期虧損的企業，加快處置低效、無效及不良資產。對這類國有企業的考核，應趨同于一般商業性企業的考核，重在考核國有資本的投資收益水平。在法律適用上，對這類國有企業不需要有特殊的法律，與非國有企業完全一樣，完全適用修改后的《公司法》。

5．分類管理國有企業領導人員

在上述分類監管和改革的基礎及框架下，應堅持中央關于“國有企業領導是我們黨的干部隊伍中一支重要骨干力量，既要努力成為優秀的企業家，也要成為合格的政治家”的基本定位，而不是一味地盲目推進所謂的“去行政化”方向，來對國有企業領導人員進行分類管理。筆者認為，所謂的“去行政化”是一個似是而非和看起來很美卻不可行的概念，在中國現行的政治經濟制度下，國有企業領導人員完全的“去行政化”并不具有現實可能性。究其實質，國有企業現存問題的最大根源并非源于“行政化”，國有企業的市場化改革與“行政化”也并不絕對對立，不僅如此，國有企業的功能定位要求國家對其進行一定程度的“行政化”管理，由此，國有企業領導人員的管理今后也應是“行政化”與市場化管理“雙軌”并行。

公益基礎類國有企業領導人員的角色應類似黨政干部，其選用、晉升和交流都可仿照黨政干部方式進行。對于這類國有企業的領導人員薪酬，應大體上向同級別的黨政官員看齊，可以稍高于同級別官員，但不能采用高度市場化的激勵機制。特定功能類國有企業領導人員中，母公司或集團公司的主要負責人應該是以黨政干部角色為主、以職業經理人角色為輔，其他企業領導人員則主要實施市場化選聘制度，由董事會或經理層選拔任命。這類國有企業的領導人員薪酬，除了現在中央已經明確主要負責人的薪酬管理辦法外，其他領導人員應按市場標準和市場化辦法來確定。商業競爭類國有企業領導人員的角色應主要是職業經理人，除其中的中管企業主要負責人外，其他應該全部實行市場化選聘，由董事會或經理層任命；其薪酬標準和激勵辦法應主要參照市場標準來確定。

四、完善國有資本運營體制

1．搭建國有資本投資運營平臺

2003年改變“九龍治水”、實現統一監管的國資委成立后，其履行出資人權利的基本途徑同其它出資人一樣也是管資本，但面對多是獨資經營、沒有建立公司治理架構的國有企業或公司，其管資本的具體途徑必然是“一竿子插到底”、“一攬子管到底”，管資產、管人和管事（即管企業）相結合。隨著國有企業公司制股份制改造全面推進，直至十八屆三中全面明確提出混合所有制成為公有制的重要實現形式，在這樣的情況下，作為國有企業大股東或主要股東的國資委只能真正回歸其作為出資人監管的本位即管資本，只是作為管資本必然也要重點監管的資產、人和事這時不再由國資委直接來履行，而是通過國資委的出資人授權、由國有公司的現代公司治理機構股東會、董事會等來履行。筆者認為這應該是十八屆三中全會提出國資監管從原來管資產、管人和管事相結合轉變為管資本為主（《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》將其進一步概括為從管企業向管資本轉變）的深層原因所在。

基于這樣的理解，就能明確認識到，十八屆三中全會提出組建國有資本投資運營公司，并不是如部分學者所認為的那樣，像國資委成立前，在有些地方曾經出現的三層國資監管架構，在國資監管機構和國有企業之間再專門組建一層國有資本經營公司。實踐證明，這種三層架構的設置并不成功，只是憑空增加了國資監管層次，并必然導致國資監管機構自身和國有企業這兩個層面都出現虛置。究其實質，十八屆三中全會要求組建的國有資本投資運營公司并非在現國資委和國有企業之間新設，而是在對已有極少數國有資本投資運營公司進行改建外，更主要的是在建立健全了規范董事會和公司治理機構并經過行業重組整合的現中央企業集團公司的基礎上改建而成。正如我國著名資本運營專家劉紀鵬所提出的，拋開現有集團公司新設一批國有資本運營公司這種畫蛇添足的做法絕不可取，只會造成委托代理鏈條的無意義擴展及國資監管成本的無謂增加，極有可能出現其與現有集團公司爭地盤、爭利益、與國資委撞車的混亂格局。

由此，從另一個視角來看，并不是現有每家建立了現代公司治理機構的中央企業集團公司都可以改組為國有資本投資運營公司。只有那些核心業務處于重要行業和關鍵領域、擁有較強規模實力、以戰略管控或金融（資本）管控型母公司形態存在、具備較強多元產業運作能力和資本運作能力、在幾家同行業中央企業中又處于領頭羊地位的主要中央企業集團公司才可以改組為國有資本投資運營公司，其宗旨是服務國家戰略，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈等重要行業和關鍵領域集中，向產業鏈和價值鏈的高端集中，優化國有資本投向和布局，在若干支柱產業、前瞻性戰略性產業打造具有國際競爭力的優強企業。在組建國有資本投資運營公司后，新的國資監管架構將出現三層結構和兩層結構并存的狀態，即“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業”，以及“國資委—國有企業”。

之所以仍存在“國資委—國有企業”的兩層結構，是因為即使組建國有資本投資運營公司，但由于現在還不清楚究竟需要組建多少家國有資本投資運營公司，是分行業組建？還是按產業鏈組建？我們不可能、也沒有必要在現有每一家中央企業（集團）的基礎上都對應組建國有資本投資運營公司。具體來看，國有資本投資公司和國有資本運營公司的組建方式也不會一樣。這些都在探討中，有的還需要在實踐中摸索。所以，接下來，一定會有不少國有企業（集團）由國資委直接管理或作為下一步國有資本投資運營公司管理的過渡。也就是說，國資委在轉向以管資本為主后，其原有管資產、管人和管事相結合的職能一部分通過改建或新建的國有資本投資運營公司來履行，還有一部分直接由建立了規范股東會、董事會、經理層等法人治理結構的國有企業（集團）來履行。事實上，如果不考慮到國資委是一個政府特設機構，不適宜作為市場化的國有出資人來直接持有和運作國有資本（筆者曾經就此建議將現行國資委直接改造為具有商事法人地位的出資人），在現行中央企業逐步建立健全規范董事會和法人治理機構的情況下，國資委原有的管資產、管人和管事的權利完全可以由中央企業母公司的規范法人治理機構來履行，也就無須再多設一層作為國有資本市場化運作平臺的國有資本投資運營公司。換句話來說，在這種情況下，現行的“國資委—國有企業”的兩層國資監管和運營架構將比擬設的“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業”三層架構有效和順暢得多。

2．以管資本為主加強國有資產監管

在組建國有資本投資運營公司后，還需要進一步分清國有資產出資監管和國有資本實體運營的職責邊界。筆者認為，這兩者并不是像有些學者所認為的是兩個或兩種出資人如行政性出資人（監管性出資人）和股東性出資人之間的關系，也不是“婆婆”和“老板”之間的關系，而是國資出資人和國資經營人之間的關系。究其實質，今后以管資本為主的國資委仍將是政府特設機構，由其代表政府履行國資出資人權利，而新組建的國有資本投資運營公司仍是國有公司范疇，由國資委充分授權并通過其股東會、董事會、監事會等現代公司治理機構來充分履行國資經營人權利。只有從廣義來看，國有資本投資運營公司和國資委才同屬國有資產出資人范疇，前者可以看作運營性出資人或分散的國有資本產業層面的出資人，后者則是監管性出資人或統一的國有資本總體層面的出資人，而從這個角度來看，兩者可以說是共同來履行國資監管機構管資本的職責。對此，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，國有資產監管機構依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，并授權國有資本投資、運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責；開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點。

基于這樣的理解，國資監管機構（單獨或與國有資本投資運營公司一道）應按照出資關系，依法履行出資人代表職責，要按照前述國有資本的功能性質和戰略定位，管好資本投向、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全。要針對不同國有企業功能，實施分類監管，推進分類改革。要完善外派監事會制度，推動監事會監督與企業內外財務、審計、紀檢監察監督、巡視監督有機結合，形成監督合力。要加快探索完善出資人依法依規追究相關企業經營人員責任的制度機制。總的來看，需要明確，我國的國資監管機構履行出資人職能，雖然是轉向以管資本為主，但并不是只做財務投資者或戰略投資人，而要成為一個“積極的大股東”。

3．完善國有資本經營預算制度

建立國有資本經營預算制度是黨的十六屆三中全會提出的建立健全國有資產監管體制的一項重要任務，十八屆三中全會進一步強調了這一點，并明確要求，到2020年將國資收益上繳財政比例提高到30%，更多用于保障和改善民生。一方面，要充分發揮國有資本經營預算在推進改革發展、布局結構調整、科技進步、轉型升級和化解歷史負擔中的重要作用，支持國有企業做強做優；另一方面，要充分認識國有資本的性質和作用，統籌考慮國有資本發展與民生關系，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例。

當前和今后一段時期，鑒于大多數中央企業發展資本實力依然不強，特別是打造具有較強國際競爭力世界一流企業的任務艱巨，同時也考慮到中央企業深化所有制改革的實際，建議國家將完善國有資本經營預算制度的重點放在以下三個方面：一是要在綜合考慮國家資本投入大小、企業行業競爭性特點和實際盈利能力等情況的基礎上，確定不同行業和企業的國有資本經營收益上繳比例，主要先行收取自然壟斷性和行業盈利能力強的中央企業的經營收益。二是鑒于中央企業的層級較多，而且往往在母公司層面是國有獨資或國有絕對控股，但在子公司層面就已是股份制或混合所有制企業，這樣從對象來看，應僅對國有企業母公司實行國有資本經營收益上繳較為合適。三是在明確對于先行收繳的國有資本收益主要用于國有資本的重組調整改革發展工作、特別是著眼于提升中央企業國際競爭力的同時，應進一步擴大國有資本經營預算支出范圍，將類似筆者所在的遠洋運輸行業這類未納入公共財政范疇但屬于關系國計民生的特殊和公益基礎性行業納入國有資本經營預算支出范圍加以支持。

注釋：

1、參考2014年8月國務院國資委撰寫的《關于深化國有企業改革的指導意見》（征求意見稿），該稿在作了較大修改后已于2015年9月以《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》正式發布。

2、國務院發展研究中心課題組：《“十二五”發展十二題》，中國發展出版社，2010年9月第1版第118頁。

3、羅虎：《加快制定“國有資產法”，促進中央企業又好又快發展》，《國有資產管理》，2008年第9期。

4、據統計，我國國有經濟對國家經濟命脈產業的控制力已下降到5-6個行業，只占國家經濟命脈行業的1/3。到2012年，在屬于國家經濟命脈16個行業的資產總額（實收資本）中，國有資產所占比重僅為46.7%。其中，屬于國家安全、自然壟斷5個行業的資產中，國有資產所占比重為52.1%；屬于重要基礎性11個行業的資產中，國有資產所占比重僅為37.3%。外資則壟斷控制了我國相當多的重點行業和部門，如英特爾、微軟、IBM等跨國公司在我國計算機處理器、軟件、服務器等產業關鍵領域居壟斷地位；博士、博格華納對我國汽車關鍵零部件生產居壟斷地位；沃爾瑪、家樂福等在零售業居壟斷地位；高盛、摩根、花旗對我國企業境外上市保薦承銷業務居壟斷地位。在我國28個主導行業中，外資控制居壟斷地位的達21個，控制了4.1萬家重要工業企業。參見宗寒：《深化改革必須進一步發展壯大國有企業》，《中華魂》，2014年第12期。

5、陳小洪：《國有經濟布局：變化、影響因素和展望》，《調查研究報告》（國務院發展研究中心）第160號，2008年12月1日。

6、2015年7月22日，《財富》雜志公布了2015年世界500強企業名單，中國上榜公司數量創紀錄地達到106家，其中絕大多數是中央國有企業（含中央國有金融企業）。

7、胡鞍鋼：《全球化視野下國企改革的方向》，《國資報告》，2015年第2期。

8、李楠、羅虎：《中國企業加快國際化進程的戰略思考》，《學術界》，2013年第5期。

9、潘占杰、馮偉：《中國企業發展八大戰略》，《新經濟導刊》2006年2月4日。

10、李楠、羅虎：《中國企業加快國際化進程的戰略思考》，《學術界》，2013年第5期。

11、胡鞍鋼：《全球化視野下國企改革的方向》，《國資報告》，2015年第2期。

12、金碚：《論國有企業改革再定位》，《中國工業經濟》，2010年第4期。

13、黃群慧、余菁：《界定不同國有企業功能，推進分類治理與改革》，《經濟參考報》，2014年7月14日。

14、李兆熙、張永偉：《進一步健全和完善社會主義市場經濟中的企業制度》，《調查研究報告》（國務院發展研究中心）第163號，2008年12月3日。

15、譚瑞松：《國企發展混合所有制經濟的思考》，《學習時報》，2015年5月18日。

16、張毅：《在中央企業和地方國資委負責人會議上的講話》，國務院國資委網站，2014年12月22日。