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　　一、問題的提出

　　每年兩會期間一個多年未解決的話題經常觸碰國人神經，部分兩會代表議政能力差、議政效率低，嚴重影響兩會形象及議政質量。其問題表現可歸納為：

　　1、部分人大代表選舉過程走過場、圖形式、缺乏競爭性，分配名額內定人選、人為操作甚至弊選賄選，難以選拔出有真才實學、實踐經驗、有責任感有議政能力而敬業的代表。

　　2、部分人大代表行政化，官員代表比例仍高，2015年第十二屆全國人大代表中黨政領導干部代表1042名，占代表總數的34.88%。此狀兩大弊端，一是，位高權重的官員過多，普通民眾與基層呼聲減少；二是，人大監督“一府兩院”工作，官員本是被監督對象，部分官員兼任人大代表雖有議行合一之效率，但較大比例官員與與代表身份重合，即行政與立法雙重角色重合，監督者與被監督者身份合二為一，自己監督自己影響監督職能及效果。

　　3、部分兩會代表議政能力差強人意、議政效率低下，既缺乏專業知識與技能，也難接地氣懂實踐。代表榮譽化、娛樂化、形式化、使英雄、勞模、明星、基層農民工、工人擔任代表因知識、經驗的局限難以勝任履職要求。近年倡導提高農民工、工人等基層代表比例，但實際情況是部分基層代表議政能力仍然很低，如有些人大代表多年甚至10年以上與會不發言或泛泛空談聊家常談感激，提不出問題與建議。對一些專業議案的審議監督更為虛化，如人大對預算報告的審議多年存在代表少有反對票，2015年3月人大第12屆第3次會議雖開始有反對票和棄權票但對預算報告的監督缺乏專業性的狀況仍未改變。“兩會”時間拖得很長，小組討論流于形式，空話套話泛濫， “花瓶代表”和“木偶代表”參會就是浪費時間，各省代表團討論過程中，如領導在場，代表發言不敢講真話。

　　4、部分代表有些提案或發言膚淺、口號式、脫離實際、不具專業性和可操作性，甚至有失基本常識、社會倫常與公正性。雷人發言議論或輕率提案廣被社會譏笑詬病。如“振興中華，從我做起”，“賣淫嫖娼合法化”；“農村兒童不應該被鼓勵上大學，因為農村的孩子一旦開始學習了，它們將不會再回到祖祖輩輩生活過的家鄉，這將是一場悲劇”；“ 男女法定結婚年齡一律降至18周歲”； “如果20歲左右女生們的男朋友買不起房子的話，女生就應該去找那些能夠買起房子的40歲左右的男人結婚。20歲左右的男生可以等到40歲的時候再找20歲的女生結婚”；“ 男人給老婆開工資”； “讓企業老板享受局級干部待遇”；“用高房價控制人口素質”;“讓農民工開墾邊疆”;“用十年時間改回繁體字”;“將農歷替代公歷”；“ 應將貪污10萬判10年以上改為1年以上”；“ 四大節假日全國免費坐火車”等等。

　　5、部分兩會代表閉會期間不出勤、不參加代表活動、不履職、不深入基層選民。曾經頗引社會關注的關于劉翔、曾世偉因忙難有時間出席政協會議的議論反應出委員不能嚴格履職。我國實行人大代表兼職制度。代表們一般都有本職工作，平時忙于自己的事情，只有開人代會或者組織代表活動時才會被要求參加。一些連正式開人代會期間都不能盡心履職的代表，閉會期間發生的活動更不會積極參加。出勤率不高或干脆不出勤成為常事，不關心民意、不深入選民成為其必然的結果。有些人大代表反映群眾問題夾帶私利甚或假公濟私。開會期間敷衍了事，閉會期間不問不諳群眾世事。其要么借故推辭,要么有意回避,或者只是當當觀眾和聽眾。代表們的視察、檢查、調查和評議成為只是在履行表面程序。一些代表在履行職務時瞻前顧后，過于計較個人得失，這也應該是其不參加代表活動，在敏感和熱點問題上不愿意發言的重要原因之一。有的代表做代表只是為了獲取這份榮譽和身份，主要是為以后工作或謀求個人發展，遠非“情為民所系”。這部分人動機不純，只為謀求私利服務，一旦發現無私利可圖，其就會不履行職務甚或濫用自身的代表身份另謀私利。

　　綜上，部分兩會代表議政能力差嚴重影響兩會形象。久之，將影響國人對中國道路、中國民主自信的內心感受與信念支撐，易造成民眾對中國特色民主模式信念的負面侵蝕。打鐵還需自身硬，構建好自己的制度，才談得上制度自信。建議高層從健全中國式民主的戰略高度出發真正重視部分兩會代表議政能力提高和議政制度完善的問題。

　　二、提高兩會代表議政能力的路徑與建議

　　（一）完善細化選舉過程細則，防止舞弊，選出有資質有能力、能議政會議政的代表。各級人大選舉應真正重視選舉質量，代表選舉不該走過場徒具形式，應把好代表“入口”關，選舉過程中，選舉組織者要更加廣泛地聽取民意，通過采取預選、公開任職綱領、回答選民提問等多種方式，產生正式候選人，完善代表資格審查機制，加強對選舉全過程的有效監督，重點考察擬提名為正式候選人的人選的履職能力，比如是否有履行職責所必需的知識、時間，個人履職積極性情況，征集民意的能力，提出意見建議的能力等等。當下，少數代表任期內基本不提一件議案建議，不開展調研和征集選民意見活動，有的甚至多次缺席會議。具有這些情形的，原則上不應列為正式候選人。

　　（二）繼續降低官員、明星代表比例。多年來立法機關立法權軟弱低效難有獨立性，代表身份問題是不可回避的制度性深層原因。要確保立法機關獨立性，代表身份也應堅守獨立居中相對超脫，讓監督者與被監督者真正分開。明星代表席位可壓縮，部分明星成名前文化門檻低是不爭的事實，明星成名后社會、經濟、政治地位高，平時就有較多話語權和話語機會，而其議政能力與其文化水平不匹配，議政能力有目共睹不敢恭維。保持必要比例的工農代表是應該的，部分工農代表雖學歷不高，但來自社會底層對民間疾苦民間問題有切膚之感、痛心之悟，有實踐經驗，工農代表不僅顯示代表界別的廣泛性且代表最大基數群體。人大體現人民民主應給各界別弱勢底層群體更多話語表達的機會。對工農代表可集中進行必要培訓以提高其議政能力。全國政協更是匯聚了各路“精英”，政協2237位委員分別代表34個界別，雖然政協里也有“全國總工會”和“農業界”的代表，但他們多為專職工會干部和農業專家，鮮有普通工農代表，使工農利益表達及影響決策、政策處于極為不公不利境況。官員、明星騰出的席位給懂實踐、接地氣、有真才實學的專家或專家型人才。

　　（三）兩會代表發言及提案應具有前瞻意識、問題導向。前瞻性即思考的問題應具有一定的超前性。如供給側結構性改革將如何推出“時間表”和“路線圖”、如何控制和承受改革陣痛。問題的發現以研究未來趨勢為基礎。在社會未來發展趨勢中尋找未來的問題，如全球化趨勢，城鎮化趨勢，互聯網+趨勢，糧食危機、土地危機、水資源危機趨勢，產業升級產業結構調整趨勢，服務業消費領域整合趨勢，低碳化趨勢，老齡化趨勢，建筑行業農民工老齡化趨勢，綠色環保趨勢，創業與創新趨勢，收入差距拉大貧富分化趨勢，就醫、就業、上學難趨勢，國際上國家間全方位競爭趨勢，網絡主權之爭趨勢，海洋主權危機趨勢，貨幣戰爭趨勢，意識形態沖突趨勢等等。上述未來發展趨勢中存在諸多亟需發現和需要解決的問題。諸如從嚴治黨、社會治理、社會穩定、社會溝通、社會保障、新型反恐、國企改制、城鎮化、農民工問題、留守兒童、醫療改革、教育改革、提前退休、弱勢群體養老、扶貧攻堅、住房改善、產業升級、下崗職工轉型再就業、環境保護、霧霾治理、反腐敗、社會隱性危機、收入分配調節、土地改革、司法公正、金融監管、網絡安全、未來五年經濟增速、新增就業率、登記失業率及物價漲幅等等諸多問題。

　　兩會代表應具備更多專業性和職業性，從各自地區、行業前瞻性預測挖掘潛在問題、需急迫解決的問題，并對問題的解決提出建議或解決方案。兩會代表平時就應長期關注研究本行業問題，會前有充分準備做足功課有備而來。對問題應開展先導式預研，注重戰略預測，以前瞻視野、前沿思考、前衛選題，想決策者之想，急決策者之急，謀決策者之謀。要能及時察覺國家、社會發展中面臨的和可能出現的矛盾及問題，并能準確提取位于矛盾背后的深層次邏輯。從宏觀上把握國家、社會發展走向，開展社會調查，深入到經濟、社會發展一線，挖掘社會現實需求。政協提案應更加注重質量，提案應以選題準、調研深、分析透、建議實為標準。部分兩會代表應改變那種春暖花開進京城，不關痛癢說幾句，拍照留影會名人，滿懷信心回家去的開會樣態。

　　（四）健全各級人大常委會組織制度。目前問題是，首先，雖然憲法和組織法規定，各級人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關的職務，但沒有限制他們從事其他職業。從實際情況看，各級人大常委會委員和專門委員會委員中，相當比例的都是兼職委員，仍有相當多的委員無暇顧及人大工作，把其當作“副業”。其次是優化知識結構。法律對各級人大常委會和專門委員會組成人員的專業化沒有要求，許多地方在提名人大常委會和專門委員會組成人員名單時，過多地從干部安排的角度考慮，人大履職能力易被忽視。最后是優化年齡結構。各級人大常委會及專門委員會組成人員中，老中青的比例普遍不夠協調，年富力強的中青年委員特別是專職委員偏少。

　　建議針對上述問題優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力，增加代表的職業性。進一步明確人大常委會委員及專門委員會委員的任職資格、選任程序、工作職責、任職保障等。特別是在提高專職委員比例，年富力強的中青年委員特別是專職委員偏少。年富力強的中青年委員特別是專職委員偏少。建議今后可探索部分比例代表實行職業制，以確保部分代表全身心投入代表工作，有充分時間精力走基層調研出高質量議案。大力推行人大常委會成員“專職化制度”，逐步實現委員的專職化。在優化知識結構方面，要提名和選舉更多的精通法律、經濟、財政知識的專業人士擔任人大常委會委員和專門委員會委員；加強各級人大常委會工作機構建設，為人大常委會和專門委員會組成人員提供更加專業的服務，如考慮為每一位全國人大常委會和省級人大常委會專職委員配備三至五名專職工作助手，以增強委員履職能力。

　　（五）兩會代表要敢于行使質詢權、否決權、監督權。   2015年3月十二屆全國人大三次會議上，2015年預算報告以贊成2483票，反對304票，棄權87票的結果通過。成為該次大會獲得反對票最多的報告。預算報告“反對票最多”，并不意味著2015年預算的編制水平相比往年差。相反，從總體上看，2015年的預算報告按照新的預算法的要求，無論是編制環節還是初審環節，都有了較大的進步。代表們反對票票數的增加，反映了社會民主與法治意識的提高，也反映了代表們對國家“錢袋子”的高度關心。人大代表參加全國人大會議的職責，本來就不該一味“叫好”，只會投贊成票，而是應行使質詢權、否決權、監督權反映民眾的意見和建議，對政府工作報告和預算報告等提出意見。預算報告“反對票最多”，對預算編制部門來說應當將其作為一種新的動力，進一步改進預算編制工作。兩會代表可公開質詢甚至是批評政府官員，讓官員和代表面對面地議政，代表可根據現場議政結果對各部委官員進行任職評價。

　　（六）建立兩會代表激勵及約束機制。每年應獎勵質量好數量多的提案代表，兼具物質與精神獎勵。尤其是閉會期間，代表的地位和作用被“虛化”和“弱化”。應從源頭上激活代表履職的積極性，增強人大代表履職的能力和水平，各級人大應行權履職，建立一系列激勵機制，增強人大代表依法履職活力。可建立工作競賽機制和競賽活動，每年對各級人大代表組之間開展工作競賽，根據打分評出先進單位。競賽內容為完善代表活動陣地、組織代表開展持證視察、約見活動、代表意見建議的督辦、開展人大代表主題實踐活動、創新代表工作、加強人大自身建設和人大宣傳報道等七個方面。為了確保競賽取得實效，可制訂考評辦法和細則。對被評出的優勝單位和先進個人，由各級人大常委會進行表彰。

　　建立人大代表“述職評議”機制。述職活動分為準備、述職、整改三個階段。代表述職的內容必須緊扣如何行使權利、履行義務、執行職務、發揮作用、參加活動、為民辦事、廉潔自律等方面，做到內容充實，主題突出。為保證述職評議取得實效對述職代表進行事前公示，事后張榜評議結果以推進述職評議。各級人大代表向各級人大常委會報告工作，并由常委會組成人員對其履職情況進行測評打分以形成激勵和約束監督機制。

　　（七）建立兩會代表退出機制。建立不合格代表的退出機制。有些兩會代表懈怠履職或瀆職已成常見問題，特別是在基層尤為突出。此種現象嚴重危害兩會代表制度建設，危及國家整體治理體系和治理能力的現代化進程，無益于法治政府和法治社會的形成。建立兩會代表退出機制應該提上議事日程，一個代表不開會、不盡職可能造成幾萬人、十幾萬人、幾十萬人無人代表。把關鍵的位子提供給能更好發揮價值的代表，有助于提高兩會代表的履職能力。確立基層人大代表向監督機構例行匯報機制。人大代表被選出后，在代表所在選區和選舉單位顯眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及聯系方式,以便選民有問題需要反映時可以及時與代表取得聯系。同時，由于我國現行的人代會代表罷免機制過于僵硬，且不易啟動，建議建立較低門檻的人大代表罷免機制。比如，可以由相關的監督機構來提起罷免程序，最終由臨時招開的人代會或專門的委員會來決議是否罷免。而罷免程序要向選民公示，或全程錄相直播，確保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位讓賢。2015年浙江省慶元縣的縣人大代表范志敏因為連續兩次無故缺席縣人大會議，被依法終止人大代表資格。政協也已建立違規不出席會議代表的退出機制，2015年2月廣東江門政協委員藝人曾世偉因常年不開會受質疑而提出辭呈退出江門政協。甘肅隴南武都區人大實行選民對代表滿意度不足50%便對勸誡代表主動辭職。

　　 （作者單位：中國人民大學；來源：昆侖策研究院） 

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