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　　一、問(wèn)題的提出

　　每年兩會(huì)期間一個(gè)多年未解決的話題經(jīng)常觸碰國(guó)人神經(jīng)，部分兩會(huì)代表議政能力差、議政效率低，嚴(yán)重影響兩會(huì)形象及議政質(zhì)量。其問(wèn)題表現(xiàn)可歸納為：

　　1、部分人大代表選舉過(guò)程走過(guò)場(chǎng)、圖形式、缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，分配名額內(nèi)定人選、人為操作甚至弊選賄選，難以選拔出有真才實(shí)學(xué)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、有責(zé)任感有議政能力而敬業(yè)的代表。

　　2、部分人大代表行政化，官員代表比例仍高，2015年第十二屆全國(guó)人大代表中黨政領(lǐng)導(dǎo)干部代表1042名，占代表總數(shù)的34.88%。此狀兩大弊端，一是，位高權(quán)重的官員過(guò)多，普通民眾與基層呼聲減少；二是，人大監(jiān)督“一府兩院”工作，官員本是被監(jiān)督對(duì)象，部分官員兼任人大代表雖有議行合一之效率，但較大比例官員與與代表身份重合，即行政與立法雙重角色重合，監(jiān)督者與被監(jiān)督者身份合二為一，自己監(jiān)督自己影響監(jiān)督職能及效果。

　　3、部分兩會(huì)代表議政能力差強(qiáng)人意、議政效率低下，既缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技能，也難接地氣懂實(shí)踐。代表榮譽(yù)化、娛樂(lè)化、形式化、使英雄、勞模、明星、基層農(nóng)民工、工人擔(dān)任代表因知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)的局限難以勝任履職要求。近年倡導(dǎo)提高農(nóng)民工、工人等基層代表比例，但實(shí)際情況是部分基層代表議政能力仍然很低，如有些人大代表多年甚至10年以上與會(huì)不發(fā)言或泛泛空談聊家常談感激，提不出問(wèn)題與建議。對(duì)一些專(zhuān)業(yè)議案的審議監(jiān)督更為虛化，如人大對(duì)預(yù)算報(bào)告的審議多年存在代表少有反對(duì)票，2015年3月人大第12屆第3次會(huì)議雖開(kāi)始有反對(duì)票和棄權(quán)票但對(duì)預(yù)算報(bào)告的監(jiān)督缺乏專(zhuān)業(yè)性的狀況仍未改變。“兩會(huì)”時(shí)間拖得很長(zhǎng)，小組討論流于形式，空話套話泛濫， “花瓶代表”和“木偶代表”參會(huì)就是浪費(fèi)時(shí)間，各省代表團(tuán)討論過(guò)程中，如領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)，代表發(fā)言不敢講真話。

　　4、部分代表有些提案或發(fā)言膚淺、口號(hào)式、脫離實(shí)際、不具專(zhuān)業(yè)性和可操作性，甚至有失基本常識(shí)、社會(huì)倫常與公正性。雷人發(fā)言議論或輕率提案廣被社會(huì)譏笑詬病。如“振興中華，從我做起”，“賣(mài)淫嫖娼合法化”；“農(nóng)村兒童不應(yīng)該被鼓勵(lì)上大學(xué)，因?yàn)檗r(nóng)村的孩子一旦開(kāi)始學(xué)習(xí)了，它們將不會(huì)再回到祖祖輩輩生活過(guò)的家鄉(xiāng)，這將是一場(chǎng)悲劇”；“ 男女法定結(jié)婚年齡一律降至18周歲”； “如果20歲左右女生們的男朋友買(mǎi)不起房子的話，女生就應(yīng)該去找那些能夠買(mǎi)起房子的40歲左右的男人結(jié)婚。20歲左右的男生可以等到40歲的時(shí)候再找20歲的女生結(jié)婚”；“ 男人給老婆開(kāi)工資”； “讓企業(yè)老板享受局級(jí)干部待遇”；“用高房?jī)r(jià)控制人口素質(zhì)”;“讓農(nóng)民工開(kāi)墾邊疆”;“用十年時(shí)間改回繁體字”;“將農(nóng)歷替代公歷”；“ 應(yīng)將貪污10萬(wàn)判10年以上改為1年以上”；“ 四大節(jié)假日全國(guó)免費(fèi)坐火車(chē)”等等。

　　5、部分兩會(huì)代表閉會(huì)期間不出勤、不參加代表活動(dòng)、不履職、不深入基層選民。曾經(jīng)頗引社會(huì)關(guān)注的關(guān)于劉翔、曾世偉因忙難有時(shí)間出席政協(xié)會(huì)議的議論反應(yīng)出委員不能?chē)?yán)格履職。我國(guó)實(shí)行人大代表兼職制度。代表們一般都有本職工作，平時(shí)忙于自己的事情，只有開(kāi)人代會(huì)或者組織代表活動(dòng)時(shí)才會(huì)被要求參加。一些連正式開(kāi)人代會(huì)期間都不能盡心履職的代表，閉會(huì)期間發(fā)生的活動(dòng)更不會(huì)積極參加。出勤率不高或干脆不出勤成為常事，不關(guān)心民意、不深入選民成為其必然的結(jié)果。有些人大代表反映群眾問(wèn)題夾帶私利甚或假公濟(jì)私。開(kāi)會(huì)期間敷衍了事，閉會(huì)期間不問(wèn)不諳群眾世事。其要么借故推辭,要么有意回避,或者只是當(dāng)當(dāng)觀眾和聽(tīng)眾。代表們的視察、檢查、調(diào)查和評(píng)議成為只是在履行表面程序。一些代表在履行職務(wù)時(shí)瞻前顧后，過(guò)于計(jì)較個(gè)人得失，這也應(yīng)該是其不參加代表活動(dòng)，在敏感和熱點(diǎn)問(wèn)題上不愿意發(fā)言的重要原因之一。有的代表做代表只是為了獲取這份榮譽(yù)和身份，主要是為以后工作或謀求個(gè)人發(fā)展，遠(yuǎn)非“情為民所系”。這部分人動(dòng)機(jī)不純，只為謀求私利服務(wù)，一旦發(fā)現(xiàn)無(wú)私利可圖，其就會(huì)不履行職務(wù)甚或?yàn)E用自身的代表身份另謀私利。

　　綜上，部分兩會(huì)代表議政能力差嚴(yán)重影響兩會(huì)形象。久之，將影響國(guó)人對(duì)中國(guó)道路、中國(guó)民主自信的內(nèi)心感受與信念支撐，易造成民眾對(duì)中國(guó)特色民主模式信念的負(fù)面侵蝕。打鐵還需自身硬，構(gòu)建好自己的制度，才談得上制度自信。建議高層從健全中國(guó)式民主的戰(zhàn)略高度出發(fā)真正重視部分兩會(huì)代表議政能力提高和議政制度完善的問(wèn)題。

　　二、提高兩會(huì)代表議政能力的路徑與建議

　　（一）完善細(xì)化選舉過(guò)程細(xì)則，防止舞弊，選出有資質(zhì)有能力、能議政會(huì)議政的代表。各級(jí)人大選舉應(yīng)真正重視選舉質(zhì)量，代表選舉不該走過(guò)場(chǎng)徒具形式，應(yīng)把好代表“入口”關(guān)，選舉過(guò)程中，選舉組織者要更加廣泛地聽(tīng)取民意，通過(guò)采取預(yù)選、公開(kāi)任職綱領(lǐng)、回答選民提問(wèn)等多種方式，產(chǎn)生正式候選人，完善代表資格審查機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)選舉全過(guò)程的有效監(jiān)督，重點(diǎn)考察擬提名為正式候選人的人選的履職能力，比如是否有履行職責(zé)所必需的知識(shí)、時(shí)間，個(gè)人履職積極性情況，征集民意的能力，提出意見(jiàn)建議的能力等等。當(dāng)下，少數(shù)代表任期內(nèi)基本不提一件議案建議，不開(kāi)展調(diào)研和征集選民意見(jiàn)活動(dòng)，有的甚至多次缺席會(huì)議。具有這些情形的，原則上不應(yīng)列為正式候選人。

　　（二）繼續(xù)降低官員、明星代表比例。多年來(lái)立法機(jī)關(guān)立法權(quán)軟弱低效難有獨(dú)立性，代表身份問(wèn)題是不可回避的制度性深層原因。要確保立法機(jī)關(guān)獨(dú)立性，代表身份也應(yīng)堅(jiān)守獨(dú)立居中相對(duì)超脫，讓監(jiān)督者與被監(jiān)督者真正分開(kāi)。明星代表席位可壓縮，部分明星成名前文化門(mén)檻低是不爭(zhēng)的事實(shí)，明星成名后社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治地位高，平時(shí)就有較多話語(yǔ)權(quán)和話語(yǔ)機(jī)會(huì)，而其議政能力與其文化水平不匹配，議政能力有目共睹不敢恭維。保持必要比例的工農(nóng)代表是應(yīng)該的，部分工農(nóng)代表雖學(xué)歷不高，但來(lái)自社會(huì)底層對(duì)民間疾苦民間問(wèn)題有切膚之感、痛心之悟，有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，工農(nóng)代表不僅顯示代表界別的廣泛性且代表最大基數(shù)群體。人大體現(xiàn)人民民主應(yīng)給各界別弱勢(shì)底層群體更多話語(yǔ)表達(dá)的機(jī)會(huì)。對(duì)工農(nóng)代表可集中進(jìn)行必要培訓(xùn)以提高其議政能力。全國(guó)政協(xié)更是匯聚了各路“精英”，政協(xié)2237位委員分別代表34個(gè)界別，雖然政協(xié)里也有“全國(guó)總工會(huì)”和“農(nóng)業(yè)界”的代表，但他們多為專(zhuān)職工會(huì)干部和農(nóng)業(yè)專(zhuān)家，鮮有普通工農(nóng)代表，使工農(nóng)利益表達(dá)及影響決策、政策處于極為不公不利境況。官員、明星騰出的席位給懂實(shí)踐、接地氣、有真才實(shí)學(xué)的專(zhuān)家或?qū)＜倚腿瞬拧?/p>

　　（三）兩會(huì)代表發(fā)言及提案應(yīng)具有前瞻意識(shí)、問(wèn)題導(dǎo)向。前瞻性即思考的問(wèn)題應(yīng)具有一定的超前性。如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將如何推出“時(shí)間表”和“路線圖”、如何控制和承受改革陣痛。問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)以研究未來(lái)趨勢(shì)為基礎(chǔ)。在社會(huì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)中尋找未來(lái)的問(wèn)題，如全球化趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，互聯(lián)網(wǎng)+趨勢(shì)，糧食危機(jī)、土地危機(jī)、水資源危機(jī)趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢(shì)，服務(wù)業(yè)消費(fèi)領(lǐng)域整合趨勢(shì)，低碳化趨勢(shì)，老齡化趨勢(shì)，建筑行業(yè)農(nóng)民工老齡化趨勢(shì)，綠色環(huán)保趨勢(shì)，創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新趨勢(shì)，收入差距拉大貧富分化趨勢(shì)，就醫(yī)、就業(yè)、上學(xué)難趨勢(shì)，國(guó)際上國(guó)家間全方位競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)之爭(zhēng)趨勢(shì)，海洋主權(quán)危機(jī)趨勢(shì)，貨幣戰(zhàn)爭(zhēng)趨勢(shì)，意識(shí)形態(tài)沖突趨勢(shì)等等。上述未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)中存在諸多亟需發(fā)現(xiàn)和需要解決的問(wèn)題。諸如從嚴(yán)治黨、社會(huì)治理、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)溝通、社會(huì)保障、新型反恐、國(guó)企改制、城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工問(wèn)題、留守兒童、醫(yī)療改革、教育改革、提前退休、弱勢(shì)群體養(yǎng)老、扶貧攻堅(jiān)、住房改善、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、下崗職工轉(zhuǎn)型再就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、霧霾治理、反腐敗、社會(huì)隱性危機(jī)、收入分配調(diào)節(jié)、土地改革、司法公正、金融監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)安全、未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)增速、新增就業(yè)率、登記失業(yè)率及物價(jià)漲幅等等諸多問(wèn)題。

　　兩會(huì)代表應(yīng)具備更多專(zhuān)業(yè)性和職業(yè)性，從各自地區(qū)、行業(yè)前瞻性預(yù)測(cè)挖掘潛在問(wèn)題、需急迫解決的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題的解決提出建議或解決方案。兩會(huì)代表平時(shí)就應(yīng)長(zhǎng)期關(guān)注研究本行業(yè)問(wèn)題，會(huì)前有充分準(zhǔn)備做足功課有備而來(lái)。對(duì)問(wèn)題應(yīng)開(kāi)展先導(dǎo)式預(yù)研，注重戰(zhàn)略預(yù)測(cè)，以前瞻視野、前沿思考、前衛(wèi)選題，想決策者之想，急決策者之急，謀決策者之謀。要能及時(shí)察覺(jué)國(guó)家、社會(huì)發(fā)展中面臨的和可能出現(xiàn)的矛盾及問(wèn)題，并能準(zhǔn)確提取位于矛盾背后的深層次邏輯。從宏觀上把握國(guó)家、社會(huì)發(fā)展走向，開(kāi)展社會(huì)調(diào)查，深入到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展一線，挖掘社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求。政協(xié)提案應(yīng)更加注重質(zhì)量，提案應(yīng)以選題準(zhǔn)、調(diào)研深、分析透、建議實(shí)為標(biāo)準(zhǔn)。部分兩會(huì)代表應(yīng)改變那種春暖花開(kāi)進(jìn)京城，不關(guān)痛癢說(shuō)幾句，拍照留影會(huì)名人，滿懷信心回家去的開(kāi)會(huì)樣態(tài)。

　　（四）健全各級(jí)人大常委會(huì)組織制度。目前問(wèn)題是，首先，雖然憲法和組織法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的職務(wù)，但沒(méi)有限制他們從事其他職業(yè)。從實(shí)際情況看，各級(jí)人大常委會(huì)委員和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員中，相當(dāng)比例的都是兼職委員，仍有相當(dāng)多的委員無(wú)暇顧及人大工作，把其當(dāng)作“副業(yè)”。其次是優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)。法律對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員的專(zhuān)業(yè)化沒(méi)有要求，許多地方在提名人大常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員名單時(shí)，過(guò)多地從干部安排的角度考慮，人大履職能力易被忽視。最后是優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)。各級(jí)人大常委會(huì)及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員中，老中青的比例普遍不夠協(xié)調(diào)，年富力強(qiáng)的中青年委員特別是專(zhuān)職委員偏少。

　　建議針對(duì)上述問(wèn)題優(yōu)化常委會(huì)、專(zhuān)委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專(zhuān)職委員比例，增強(qiáng)依法履職能力，增加代表的職業(yè)性。進(jìn)一步明確人大常委會(huì)委員及專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員的任職資格、選任程序、工作職責(zé)、任職保障等。特別是在提高專(zhuān)職委員比例，年富力強(qiáng)的中青年委員特別是專(zhuān)職委員偏少。年富力強(qiáng)的中青年委員特別是專(zhuān)職委員偏少。建議今后可探索部分比例代表實(shí)行職業(yè)制，以確保部分代表全身心投入代表工作，有充分時(shí)間精力走基層調(diào)研出高質(zhì)量議案。大力推行人大常委會(huì)成員“專(zhuān)職化制度”，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專(zhuān)職化。在優(yōu)化知識(shí)結(jié)構(gòu)方面，要提名和選舉更多的精通法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政知識(shí)的專(zhuān)業(yè)人士擔(dān)任人大常委會(huì)委員和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委員；加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，為人大常委會(huì)和專(zhuān)門(mén)委員會(huì)組成人員提供更加專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，如考慮為每一位全國(guó)人大常委會(huì)和省級(jí)人大常委會(huì)專(zhuān)職委員配備三至五名專(zhuān)職工作助手，以增強(qiáng)委員履職能力。

　　（五）兩會(huì)代表要敢于行使質(zhì)詢權(quán)、否決權(quán)、監(jiān)督權(quán)。   2015年3月十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，2015年預(yù)算報(bào)告以贊成2483票，反對(duì)304票，棄權(quán)87票的結(jié)果通過(guò)。成為該次大會(huì)獲得反對(duì)票最多的報(bào)告。預(yù)算報(bào)告“反對(duì)票最多”，并不意味著2015年預(yù)算的編制水平相比往年差。相反，從總體上看，2015年的預(yù)算報(bào)告按照新的預(yù)算法的要求，無(wú)論是編制環(huán)節(jié)還是初審環(huán)節(jié)，都有了較大的進(jìn)步。代表們反對(duì)票票數(shù)的增加，反映了社會(huì)民主與法治意識(shí)的提高，也反映了代表們對(duì)國(guó)家“錢(qián)袋子”的高度關(guān)心。人大代表參加全國(guó)人大會(huì)議的職責(zé)，本來(lái)就不該一味“叫好”，只會(huì)投贊成票，而是應(yīng)行使質(zhì)詢權(quán)、否決權(quán)、監(jiān)督權(quán)反映民眾的意見(jiàn)和建議，對(duì)政府工作報(bào)告和預(yù)算報(bào)告等提出意見(jiàn)。預(yù)算報(bào)告“反對(duì)票最多”，對(duì)預(yù)算編制部門(mén)來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)將其作為一種新的動(dòng)力，進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算編制工作。兩會(huì)代表可公開(kāi)質(zhì)詢甚至是批評(píng)政府官員，讓官員和代表面對(duì)面地議政，代表可根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)議政結(jié)果對(duì)各部委官員進(jìn)行任職評(píng)價(jià)。

　　（六）建立兩會(huì)代表激勵(lì)及約束機(jī)制。每年應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)質(zhì)量好數(shù)量多的提案代表，兼具物質(zhì)與精神獎(jiǎng)勵(lì)。尤其是閉會(huì)期間，代表的地位和作用被“虛化”和“弱化”。應(yīng)從源頭上激活代表履職的積極性，增強(qiáng)人大代表履職的能力和水平，各級(jí)人大應(yīng)行權(quán)履職，建立一系列激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)人大代表依法履職活力。可建立工作競(jìng)賽機(jī)制和競(jìng)賽活動(dòng)，每年對(duì)各級(jí)人大代表組之間開(kāi)展工作競(jìng)賽，根據(jù)打分評(píng)出先進(jìn)單位。競(jìng)賽內(nèi)容為完善代表活動(dòng)陣地、組織代表開(kāi)展持證視察、約見(jiàn)活動(dòng)、代表意見(jiàn)建議的督辦、開(kāi)展人大代表主題實(shí)踐活動(dòng)、創(chuàng)新代表工作、加強(qiáng)人大自身建設(shè)和人大宣傳報(bào)道等七個(gè)方面。為了確保競(jìng)賽取得實(shí)效，可制訂考評(píng)辦法和細(xì)則。對(duì)被評(píng)出的優(yōu)勝單位和先進(jìn)個(gè)人，由各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行表彰。

　　建立人大代表“述職評(píng)議”機(jī)制。述職活動(dòng)分為準(zhǔn)備、述職、整改三個(gè)階段。代表述職的內(nèi)容必須緊扣如何行使權(quán)利、履行義務(wù)、執(zhí)行職務(wù)、發(fā)揮作用、參加活動(dòng)、為民辦事、廉潔自律等方面，做到內(nèi)容充實(shí)，主題突出。為保證述職評(píng)議取得實(shí)效對(duì)述職代表進(jìn)行事前公示，事后張榜評(píng)議結(jié)果以推進(jìn)述職評(píng)議。各級(jí)人大代表向各級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告工作，并由常委會(huì)組成人員對(duì)其履職情況進(jìn)行測(cè)評(píng)打分以形成激勵(lì)和約束監(jiān)督機(jī)制。

　　（七）建立兩會(huì)代表退出機(jī)制。建立不合格代表的退出機(jī)制。有些兩會(huì)代表懈怠履職或?yàn)^職已成常見(jiàn)問(wèn)題，特別是在基層尤為突出。此種現(xiàn)象嚴(yán)重危害兩會(huì)代表制度建設(shè)，危及國(guó)家整體治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，無(wú)益于法治政府和法治社會(huì)的形成。建立兩會(huì)代表退出機(jī)制應(yīng)該提上議事日程，一個(gè)代表不開(kāi)會(huì)、不盡職可能造成幾萬(wàn)人、十幾萬(wàn)人、幾十萬(wàn)人無(wú)人代表。把關(guān)鍵的位子提供給能更好發(fā)揮價(jià)值的代表，有助于提高兩會(huì)代表的履職能力。確立基層人大代表向監(jiān)督機(jī)構(gòu)例行匯報(bào)機(jī)制。人大代表被選出后，在代表所在選區(qū)和選舉單位顯眼的位置建立公告牌，公示其姓名、照片及聯(lián)系方式,以便選民有問(wèn)題需要反映時(shí)可以及時(shí)與代表取得聯(lián)系。同時(shí)，由于我國(guó)現(xiàn)行的人代會(huì)代表罷免機(jī)制過(guò)于僵硬，且不易啟動(dòng)，建議建立較低門(mén)檻的人大代表罷免機(jī)制。比如，可以由相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)提起罷免程序，最終由臨時(shí)招開(kāi)的人代會(huì)或?qū)ｉT(mén)的委員會(huì)來(lái)決議是否罷免。而罷免程序要向選民公示，或全程錄相直播，確保人大代表要么起到“代表”的作用，要么退位讓賢。2015年浙江省慶元縣的縣人大代表范志敏因?yàn)檫B續(xù)兩次無(wú)故缺席縣人大會(huì)議，被依法終止人大代表資格。政協(xié)也已建立違規(guī)不出席會(huì)議代表的退出機(jī)制，2015年2月廣東江門(mén)政協(xié)委員藝人曾世偉因常年不開(kāi)會(huì)受質(zhì)疑而提出辭呈退出江門(mén)政協(xié)。甘肅隴南武都區(qū)人大實(shí)行選民對(duì)代表滿意度不足50%便對(duì)勸誡代表主動(dòng)辭職。

　　 （作者單位：中國(guó)人民大學(xué)；來(lái)源：昆侖策研究院） 

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