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        近兩年來，南海局勢持續(xù)出現(xiàn)緊張態(tài)勢，已經(jīng)成為亞太地區(qū)最大的安全熱點問題。由于美國、日本、澳大利亞、印度等大國的介入，特別是美國在南海轉(zhuǎn)而推行的“戰(zhàn)略干預(yù)”政策，原本中國和部分東南亞國家之間簡單的南海島礁主權(quán)與海洋權(quán)益的爭議，已經(jīng)變成了西太平洋緊張、激烈的海上地緣戰(zhàn)略博弈。南海問題的走向，不僅牽動中美關(guān)系的未來，更是有可能決定未來亞太地區(qū)安全秩序的演變。從目前來看，南海局勢的緊張和爭斗將是長期化的，其涉及的問題除了今后南海主權(quán)爭議的解決方式之外，更是包括了亞太海上安全的制度和規(guī)則設(shè)定、東亞權(quán)力制衡格局的未來態(tài)勢以及地區(qū)內(nèi)主要國家的戰(zhàn)略調(diào)整等諸多問題。科學(xué)、客觀和準(zhǔn)確地認(rèn)清南海問題的新變化，及時做好包括從外交、法律、輿論到海上執(zhí)法和軍事斗爭等方面在內(nèi)的系統(tǒng)準(zhǔn)備和應(yīng)對，將是維護(hù)中國海洋權(quán)益、穩(wěn)定周邊安全局勢的戰(zhàn)略性需要。

        一、南海局勢的“政治化”傾向愈發(fā)強(qiáng)烈

        南海問題實質(zhì)上是中國與南海周邊部分國家圍繞南海部分島礁歸屬產(chǎn)生的糾紛和爭端，其解決的主體應(yīng)該限定于中國與相關(guān)的領(lǐng)土爭端國家，解決的方式也應(yīng)該以外交談判和磋商為主。然而，如今的南海問題日益成為全球熱點問題，其影響已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出南海、東亞地區(qū)。以美國、日本等為首的國家積極推動南海問題向國際化方向演變，使得南海形勢的政治化趨勢愈發(fā)強(qiáng)烈。

        首先，日美積極推動南海問題向國際化、政治化方向發(fā)展。2015年4月舉行的七國集團(tuán)（G7）外長會議上單獨(dú)通過了一份關(guān)于海洋安全問題的聲明，該聲明涉及備受世人關(guān)注的東海及南海問題。這是G7成立40年來首次涉及東海和南海問題。而這背后重要的推動力量非美國和日本莫屬。該聲明不僅表達(dá)了對南海及東海問題的關(guān)切，同時強(qiáng)調(diào)和平解決爭端及維護(hù)海上航行和海洋利用自由，拒絕使用恐嚇、脅迫以及單方面行動改變現(xiàn)狀。2016年5月七國集團(tuán)（G7）峰會將在日本舉行，日本勢必會利用東道國的機(jī)會將南海及東海問題作為會議的重點內(nèi)容之一，進(jìn)一步推動南海及東海局勢向政治化方向發(fā)展。

        日本作為G7里面唯一來自亞洲的國家，不僅在東海與中國存在領(lǐng)土糾紛，在南海爭端中也躍躍欲試，意圖造成兩海聯(lián)動，分散中國在東海地區(qū)的戰(zhàn)略關(guān)注，緩和在東海爭端中面臨來自中國的戰(zhàn)略壓力。美國伴隨著“亞太再平衡”戰(zhàn)略的推進(jìn)及奧巴馬政府的離任，急于在亞太地區(qū)建立外交遺產(chǎn)。鑒于中國海洋軍事實力的不斷增強(qiáng)及在全球影響力的不斷提升，美國需要重新確立自己在東亞安全秩序中的主導(dǎo)者角色，維護(hù)其在亞太地區(qū)的安全利益，這是日美推動南海問題政治化的最主要原因。

        其次，歐盟也開始準(zhǔn)備介入南海問題。2016年3月11日，歐盟外交與安全政策高級代表就近期的南海局勢發(fā)表聲明。聲明中稱“在南海爭議島礁上建設(shè)軍事設(shè)施將會危及地區(qū)安全及該區(qū)域的飛行及航行自由”，其敦促爭端各方結(jié)束南海地區(qū)的軍事化，并以和平手段解決南海爭端。此前日美一直在G7等國際場合慫恿歐盟各國介入南海爭端，但歐盟各國相對還比較謹(jǐn)慎，不想過度刺激中國。此次歐盟突然公開發(fā)表涉南海的聲明，表現(xiàn)出一副急于介入南海爭端的姿態(tài)。歐盟的“變臉”，一方面是希望通過介入南海爭端獲得在東亞地區(qū)事務(wù)中的影響力，進(jìn)而換取現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)利益；另一方面歐盟也擔(dān)心中國在南海地區(qū)獲得絕對主導(dǎo)地位之后，會對歐盟在亞太地區(qū)的航線造成影響，進(jìn)而影響到歐盟與東亞各國間的經(jīng)濟(jì)交流。當(dāng)然，歐盟此次發(fā)表的涉及南海局勢的聲明并不表明歐盟將會采取實際行動來介入南海爭端，但隨著南海局勢的不斷發(fā)展，歐盟是否會在今后加大對南海問題的關(guān)心則值得我們繼續(xù)關(guān)注。

        再次，與中國有南海主權(quán)爭議的部分東南亞國家和美國等國一起，正在竭力將南海原本應(yīng)該通過雙邊談判解決的島礁主權(quán)和海洋權(quán)益爭議，不斷上升變成中國和東盟關(guān)系的重大問題，變成需要所有東盟國家集體表態(tài)、共同應(yīng)對“咄咄逼人”的中國的“東盟問題”。

        中國在南海問題中強(qiáng)調(diào)“雙軌思路”，就是主權(quán)爭議問題。中國政府愿意和當(dāng)事國雙邊談判，南海維穩(wěn)應(yīng)該由中國和東盟共同負(fù)責(zé)。這一“雙軌思路”反映了國際社會解決領(lǐng)土爭議普遍的外交實踐，延續(xù)了中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的行動內(nèi)涵，事實上是管理、穩(wěn)定和建立南海爭端解決機(jī)制的最佳途徑。

        但在美國等國的推動下，近年來，東盟部長會議、東盟首腦峰會的共同聲明常常涉及南海問題。2015年4月第26屆東盟峰會發(fā)表主席聲明，對南海地區(qū)正在進(jìn)行的填海造地活動表示了嚴(yán)重的關(guān)切。這既可以看作是菲律賓及越南在東盟各國間進(jìn)行積極游說的結(jié)果，同時也可以看出東盟并不甘心在南海爭端中被晾在一邊。東盟作為東亞地區(qū)的重要組織，一直推行平衡戰(zhàn)略，通過將各大國的力量引入東南亞地區(qū)，使其相互制衡，防止形成“一家獨(dú)大”的局面。但面對中國在南海地區(qū)吹填工程的不斷推進(jìn)，東盟既希望“拉住”美國，又要避免“疏遠(yuǎn)”中國，在南海問題上的表態(tài)常常左右搖擺。2016年2月15日至16日的美國—東盟首腦峰會第一次在美國加利福尼亞桑尼蘭農(nóng)莊舉行。在會后通過的美國—東盟聯(lián)合聲明中，雖然沒有點中國的名，但第一次在多邊外交文件中提出了南海爭議要“依據(jù)國際法、和平解決、支持自由航行”的三原則。

        中國—東盟關(guān)系是亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮和區(qū)域經(jīng)濟(jì)互聯(lián)互通進(jìn)程中最有活力的關(guān)系之一。南海爭議只是中國—東盟關(guān)系的一小部分。但在各種勢力的作用之下，東盟國家在南海問題上制約和挑戰(zhàn)中國的維權(quán)行動，簡單的漁業(yè)糾紛動輒上升到外交和政治層面。2016年3月末和4月初，南海集中出現(xiàn)了印度尼西亞抗議中國海警船護(hù)漁、馬來西亞召見中國大使抗議、越南扣押中國漁船等事件。因此，我們一定要對南海爭議越來越“政治化”的態(tài)勢有清醒的認(rèn)識。

        二、南海爭議的“司法化”不會因菲律賓仲裁案而終止

        2013年，菲律賓單方面將南海問題提交國際仲裁，中方聲明不接受菲方所提交的仲裁。國際海洋法仲裁庭不顧中國的嚴(yán)正立場，在2015年10月29日就南海問題的管轄權(quán)和可受理性作出裁決。2016年4月末到6月間，國際仲裁庭將作出仲裁判決。不論最終仲裁結(jié)果如何，南海爭議的國際司法干預(yù)已成現(xiàn)實。

        早在上個世紀(jì)90年代，圍繞“美濟(jì)礁問題”，菲律賓就有提交國際海洋法法庭的設(shè)想。菲律賓之所以積極推動南海問題向司法化方向發(fā)展，主要是基于：首先，菲律賓深知在南海島礁爭端中，無法通過軍事及外交手段來將非法占有的島礁合法化，更無法對抗中國不斷崛起的海上實力，菲律賓只有通過將南海問題司法化，在國際社會中塑造受害者的形象，并借此繼續(xù)向中國施壓，才有可能爭取到部分國家的支持及國際社會的關(guān)注。其次，通過南海仲裁案鞏固美菲同盟關(guān)系。面對中國不斷崛起的海上軍事實力及維護(hù)南海領(lǐng)土島礁主權(quán)的決心，菲律賓深知無法依靠自身的實力來與中國抗衡，通過將南海問題司法化，借助美國及日本的支持，鞏固美菲同盟關(guān)系。美國為了支持菲律賓在南海爭端中與中國對抗，不僅積極派出軍艦訪問菲律賓，并且啟動軍事?lián)芸铐椖浚黾訉Ψ坡少e的軍事援助，同時利用國際輿論，將中國塑造成東亞安全及國際規(guī)則的破壞者。最后，菲律賓通過將南海問題司法化，將自身擺在南海地區(qū)抵抗中國的第一序列中，希望讓更多與中國存在海洋領(lǐng)土糾紛的國家能夠效仿。

        菲律賓、美國等國積極推動南海問題的司法化，粗暴和片面地抹殺中國南海島礁主權(quán)和海洋權(quán)益的基本歷史事實，一味以聯(lián)合國海洋法公約束縛中國手腳，給中國的南海維權(quán)帶來了沉重的國際挑戰(zhàn)。從目前來看，國際海洋法法庭的仲裁結(jié)果很可能對中國不利。仲裁結(jié)果一旦做出，不僅會使得中國“九段線”在南海的法理依據(jù)受到挑戰(zhàn)，而且也將使得我們的南海維權(quán)行動陷入新的尷尬。盡管我們依據(jù)聯(lián)合國海洋法公約，聲明對菲律賓仲裁案“不參與、不接受”，但仲裁結(jié)果將會對我們的南海外交帶來打擊。越南、馬來西亞、印度尼西亞等與中國在南海存在領(lǐng)土主權(quán)或者海洋權(quán)益劃界糾紛的國家也可能將相關(guān)爭議提交國際仲裁，國際司法程序持續(xù)介入南海爭議，很可能不會因為菲律賓仲裁案判決的出現(xiàn)而終止，提起南海國際司法仲裁的問題也可能從島礁地位、海洋權(quán)益、海上執(zhí)法行為擴(kuò)大到南海生態(tài)、資源與環(huán)境問題。2015年11月，印度尼西亞政治、法律和安全統(tǒng)籌部長曾表示：“如果中國對南海大部分地區(qū)包括部分印尼領(lǐng)土的聲索無法通過對話解決，印尼也有可能會尋求國際司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。”

        在南海仲裁案中，美國不管是在國際輿論還是法律實務(wù)方面都給予菲律賓方面極大的支持和幫助，美國意圖通過國際法優(yōu)先，來弱化或忽視歷史因素在南海島礁糾紛中的作用，利用南海仲裁案將中國塑造成不遵守國際規(guī)則、甚至是破壞國際規(guī)則的國家，這對于中國塑造的愛好和平的國際形象是一次很大的沖擊。

        三、南海爭端中的“陣營化”現(xiàn)象日益明顯

        隨著南海問題的不斷發(fā)酵，以美國、日本為首的國家紛紛介入南海爭端，它們通過向菲律賓、越南等國提供軍事裝備和支援，促使南海周邊地區(qū)正出現(xiàn)一波新的親美防中的外交安全與戰(zhàn)略重組的浪潮，南海地區(qū)形勢呈現(xiàn)出日益明顯的陣營化趨勢。

        日本作為美國在亞太地區(qū)的重要盟友，不僅在東南亞地區(qū)具有重要的戰(zhàn)略利益，同時南海地區(qū)還是維系日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“海上交通線”途經(jīng)地區(qū)，南海的和平穩(wěn)定將關(guān)系到日本經(jīng)濟(jì)的生死存亡。為了介入南海爭端，日本積極向菲律賓出口新的軍事裝備、轉(zhuǎn)移防務(wù)技術(shù)及捐贈二手軍備，幫助菲律賓增強(qiáng)軍事實力，以加強(qiáng)其在南海對抗中國的實力。2016年2月，日本決定將海上自衛(wèi)隊的TC-90訓(xùn)練機(jī)出租給菲律賓用于監(jiān)視中國在南海的動向，TC-90的活動半徑是菲律賓偵察機(jī)的兩倍以上，可以有效覆蓋大半個南沙群島。與此同時，日本強(qiáng)化日美安保同盟體系，強(qiáng)調(diào)日美同盟的全球?qū)傩裕覟榱烁玫嘏浜厦绹胤祦喬珣?zhàn)略的施行，日本通過了新的安保法案，日本自衛(wèi)隊將不受地域限制地在全球配合美國的軍事行動，包括在南海地區(qū)。

        澳大利亞作為美國在亞太地區(qū)的重要盟友，不僅積極支持美國重返亞太，而且還以身示范嘗試軍事介入南海問題。2016年2月，澳大利亞發(fā)布了《新版國防白皮書》，計劃將在未來10年增加300億澳元的國防預(yù)算，并將戰(zhàn)略中心對準(zhǔn)中國快速增長的軍事力量。不僅如此，2016年2月，澳大利亞外長在訪華之前召開記者會表示“希望中國言行一致，停止在南海的島礁建設(shè)，并且澳大利亞支持菲律賓將南海爭端提交國際仲裁”；在訪問日本期間，其還積極附和日本就南海問題表達(dá)了共同的關(guān)切。

        澳大利亞除了強(qiáng)化自身軍力，并不斷批評中國在南海島礁建設(shè)中的行為之外，還積極協(xié)助美國重返亞太。2014年8月，美國和澳大利亞簽署了一份備受矚目的軍事協(xié)議，依據(jù)該協(xié)議，到2017年駐達(dá)爾文港基地的美軍數(shù)量將增加一倍多，并且在未來的25年美國和澳大利亞將會繼續(xù)強(qiáng)化雙邊軍事合作，增加美國在澳大利亞的軍事存在。該協(xié)議的簽訂預(yù)示著澳大利亞進(jìn)行重大的戰(zhàn)略選擇，達(dá)爾文港的美國軍事基地將有可能成為美國在亞太地區(qū)的第二個“關(guān)島”。美國加強(qiáng)在澳大利亞達(dá)爾文港基地的駐軍不僅強(qiáng)化了美澳同盟關(guān)系，同時也讓美國在未來南海地區(qū)可能發(fā)生的沖突中多了一個如虎添翼的籌碼。因為與日本、韓國的軍事基地相比，達(dá)爾文港離南海及東南亞地區(qū)更近，一旦南海地區(qū)發(fā)生緊張局勢，美國即可迅速調(diào)動軍事力量奔赴南海地區(qū)。同時，日本和澳大利亞也在不斷強(qiáng)化雙邊的軍事合作，意圖將雙方的合作向同盟關(guān)系演進(jìn)，這不僅符合美國對于加強(qiáng)同盟國間軍事合作的要求，也有利于推動日本首相安倍倡導(dǎo)的海洋民主國家聯(lián)盟。為了加強(qiáng)日澳之間的軍事合作，2012年日澳雙方簽署了《信息保護(hù)協(xié)定》，加強(qiáng)雙方在情報領(lǐng)域的合作與協(xié)調(diào)，日本還決定向澳大利亞出售先進(jìn)的潛艇技術(shù)，加強(qiáng)澳大利亞海上軍事力量。

        南海問題在最近這兩年才引起澳大利亞的關(guān)注，在南海問題還未成為全球熱點之前，澳大利亞對其北方海域的安全防衛(wèi)關(guān)注不多，從而對南海問題的關(guān)注也不多。隨著南海爭端的逐漸升溫以及中國海上實力的快速發(fā)展，澳大利亞開始將防務(wù)的重點轉(zhuǎn)移到北方海域，增強(qiáng)其在臨近南海海域附近的防衛(wèi)能力，維護(hù)其在該地區(qū)的安全利益。

        印度作為南亞次大陸的重要國家，不僅意圖實現(xiàn)對南亞次大陸的主宰，同時也積極關(guān)注印度洋及南海地區(qū)形勢的發(fā)展，牽制中國在亞太及印度洋地區(qū)不斷上升的影響力。為此，印度一方面積極與日本展開軍事交流，2014年印度總理莫迪訪問日本期間，雙方簽署《日印防衛(wèi)合作交流備忘錄》，同意開展防衛(wèi)部長級別的軍事交流，強(qiáng)化雙方在海上訓(xùn)練、演習(xí)及打擊海盜方面的合作。另一方面，印度開始嘗試介入南海問題。2015年8月，印度國有的石油與天然氣集團(tuán)決定重啟位于中越爭議海域的油氣勘探工作，2016年3月印度在越南架設(shè)人工衛(wèi)星數(shù)據(jù)中心，并為包含越南在內(nèi)的東南亞各國提供觀測數(shù)據(jù)。印度開始不斷介入南海，表明其希望通過介入南海爭端來加深同日本和美國的海上關(guān)系。

        南海問題的持續(xù)發(fā)酵以及美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)使得亞太地區(qū)出現(xiàn)一波親美防中戰(zhàn)略重組的新浪潮，戰(zhàn)略重組的進(jìn)行也推動了亞太地區(qū)圍繞南海問題而出現(xiàn)的“陣營化”發(fā)展趨勢。

        四、南海問題的“軍事化”態(tài)勢將持續(xù)升溫

        南海緊張態(tài)勢的居高不下正在為南海整體局勢的“軍事化”推波助瀾。不僅南海地區(qū)出現(xiàn)了一再增加軍費(fèi)和軍事裝備采購的“軍備競賽”苗頭，美國擴(kuò)大在南海地區(qū)的軍事部署、開辟和使用更多的軍事基地、以航行自由為名將所謂美國艦機(jī)在南海相關(guān)島礁附近海域航行與上空飛行“常態(tài)化”，都使得應(yīng)對南海爭議的“軍事化”態(tài)勢在不斷增強(qiáng)。自1973年越南戰(zhàn)爭停戰(zhàn)以來，南海局勢的“軍事化”發(fā)展還沒有像今天這么令人憂慮。

        奧巴馬政府正在依仗美國的強(qiáng)大軍事實力和同盟體系，全力提升對中國在南海維權(quán)活動中的軍事威懾。2015年10月27日，美國打著航行自由的幌子，派美國海軍宙斯盾級導(dǎo)彈驅(qū)逐艦“拉森號”駛?cè)胫袊虾ＶT碧礁12海里以內(nèi)。2015年12月，美國B-52戰(zhàn)略轟炸機(jī)飛越南海華陽礁上空。2016年1月30日，美國“威爾伯”導(dǎo)彈驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙中建島12海里。3月初，美國派遣“斯坦尼斯”號航母戰(zhàn)斗群進(jìn)入南海海域巡弋。美國此舉一方面意在加強(qiáng)對中國軍事施壓，警告中國在南海的維權(quán)行動，即中國不能忽視美國在南海地區(qū)的利益，不然要“付出代價”；另一方面，美國通過強(qiáng)硬的軍事行動向其盟友和軍事伙伴表明其維護(hù)南海地區(qū)秩序的決心，即美國不會坐視中國在南海進(jìn)行島礁建設(shè)而不管，表明美國依然有實力和決心在東亞地區(qū)扮演關(guān)鍵的角色。

        美國同時還慫恿日本、印度和澳大利亞同美國一起在南海進(jìn)行聯(lián)合巡航，呼吁美國的亞太盟友準(zhǔn)備軍事介入南海爭端。2015年6月，美軍太平洋司令在日本記者會上表示“對日本海上自衛(wèi)隊赴南海參與巡邏表示歡迎和強(qiáng)烈期待”，他還積極評價海上自衛(wèi)隊的P-3C反潛巡邏機(jī)的作戰(zhàn)能力。盡管日本自衛(wèi)隊統(tǒng)合幕僚長河野克俊稱“日本沒有在南海進(jìn)行監(jiān)控的計劃”，但他同時表示“這取決于形勢的發(fā)展，一旦形勢需要我們將予以考慮”。澳大利亞則在2015年12月派出飛機(jī)在南海執(zhí)行“航行自由”的飛行任務(wù)，并且澳大利亞方面表示不會懾于中國的警告而停止在南海地區(qū)的巡邏，因為這屬于澳大利亞對維護(hù)東南亞區(qū)域安全與穩(wěn)定做出的長久貢獻(xiàn)。2016年3月，美國和菲律賓在南海鄰近地區(qū)舉行為期12天的軍事演習(xí)，澳大利亞和日本派出演習(xí)部隊，越南派出了觀察員。

        與中國在南海存在島嶼主權(quán)糾紛的菲律賓、越南，甚至印尼都在增加軍費(fèi)擴(kuò)軍備戰(zhàn)。菲律賓深知自身海上軍事實力無法與中國進(jìn)行較量，在積極加強(qiáng)與美、日等國軍事交流增加外援力量的同時，還大肆增加軍事開支。2015年7月，菲律賓軍方人士呼吁國會在未來五年將年度國防開支增加近兩倍，以升級軍備。為此，菲律賓將推出總規(guī)模為9980億比索的15年計劃，以實現(xiàn)軍備力量的現(xiàn)代化。越南的海上力量要遠(yuǎn)比菲律賓強(qiáng)大，但作為在南海地區(qū)占領(lǐng)島礁最多的國家，越南也急需升級軍備，以實現(xiàn)軍備現(xiàn)代化。2015年5月31日，美國國防部長卡特到訪越南，參觀越南海軍基地總部和海岸警衛(wèi)隊總部，這是美國國防部長歷史上首次參觀越南海軍基地。卡特表示將提供給越南1800萬美元用于購買美國制造的巡邏艇。為了增加水面對抗能力，越南還引進(jìn)俄羅斯基洛級潛艇用以加強(qiáng)在南海地區(qū)的威懾力。進(jìn)入2016年以來，長期在南海問題中保持中立的印尼也在納土納群島建設(shè)海空軍基地，強(qiáng)調(diào)有決心對付中國在南海地區(qū)不斷增長的軍事力量。

        五、建議

        當(dāng)前南海斗爭所出現(xiàn)的“政治化”“司法化”“陣營化”和“軍事化”四大動向，給中國在南海地區(qū)的維穩(wěn)和維權(quán)局勢帶來了前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，南海局勢也已成為了中國周邊安全領(lǐng)域最為敏感、復(fù)雜和脆弱的領(lǐng)域。穩(wěn)定南海局勢，不僅需要我們“多管齊下”，加強(qiáng)各個部分之間的協(xié)調(diào)和謀劃，更需要在南海維權(quán)與維穩(wěn)問題上拿出戰(zhàn)略方案，從長計議、綜合應(yīng)對。說到底，在南海維權(quán)問題上，什么是我們“該保”的、什么是我們“該放”的、什么是我們“該爭”的、什么是我們從周邊外交的全局角度“該謀”的，這些問題都到了必須想清楚、想徹底、想出新辦法的時候了。

        （作者：朱鋒為南京大學(xué)中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任、南京大學(xué)國際關(guān)系研究院院長；來源：《中國發(fā)展觀察》2016年第8期）