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【導讀】城鎮化問題，包含農村的改造和農民的轉變。可是在中國經濟社會的快速發展中，農民的組織形式和農村的治理體系還是老一套，跟發展目標脫節，運轉起來也常常跟不上趟兒。國家的政策，常常難以落地；而農村地區早已分化多元的利益訴求，怎樣表達、如何平衡？這些都指向一個戰略問題：怎樣把基層社會重新有效地組織起來，構建一個和經濟轉型相適應的社會基礎。

因此，“城鎮化和社會治理轉型”第三彈，主頁菌推送中國社會科學院經濟研究所黨委書記王立勝博士的演講。他有多年的地方工作經歷，這次結合基層實例，討論了農村的社會結構轉型和治理問題。以下為王書記的演講全文。

王立勝  中國社會科學院經濟研究所黨委書記

各位領導，各位專家，我報告的題目是“經濟轉型、社會基礎重構與基層社會治理”。現在我們處在經濟轉型期，經濟轉型的動力、方向和績效，與社會治理模式之間存在著復雜的關系。這里，我試圖用“社會基礎重構”作為切入點，對這種關系做出一種說明。這個題目不是直接講“經濟轉型”本身，而是把它放在“怎樣搞好社會基礎治理”這樣一個背景下，來談社會基礎重構的問題。

一、社會基礎概念界定

我談三個問題，第一是社會基礎的概念界定。為什么要說這個問題？“社會基礎”，雖然在研究中被經常使用，但是通常是作為一種習慣用語，而沒有作為一個規范的學術概念來使用。

2007年左右，我對這個概念問題作了研究。那時我發了十幾篇這個方面的文章，還結合我在山東青州當市委書記時意識到的重要問題，出了一本書叫《中國農村現代化基礎研究》。在這過程中，我把“社會基礎”這個概念術語化，并將它作為分析中國農村現代化的路徑、因素與實現方式的核心概念，并嘗試由此建立一種新的中國農村研究分析框架。

當時，我將“社會基礎”的概念和基本含義界定為：在一定歷史階段上，存在著由各種因素所促成的發生于農民之間、農民與各種社會階層之間、以及農民與國家之間特定的聯接關系。這種聯接關系形成某種制度化的關系模式，農民個體的行動和農民的一致行動都直接決定于這種關系模式；同時，因某種聯接方式而具有一致行動能力的農民與國家、市場之間的互動方式和結構也必然呈現出與在其他聯接方式條件下極為不同的面貌。簡單點說，就是兩個方面的關系：一個是縱向的，一個是橫向的。

任何政治和經濟制度的建立、穩固和延續都必須一方面適應和協調這種關系模式，另一方面又要想方設法調整和改造這種模式。就是說，一個人來到社會上，首先要適應這種關系模式，但在此基礎上，為了實現自己的新目標，還應不斷調整這種關系模式。在這個意義上，農民之間的聯接方式和聯接關系成為決定中國農村現代化方向和形態的社會基礎。

我們也可以這么理解：社會基礎的“再造”或“重構”的含義是，針對當前的社會理想、國家目標或現代化導向，有目的、有意識地對農民之間的聯接關系以及由此形成的農民與國家、市場之間的關系結構進行調整和改造，使得二者之間能高度契合、順利對接。簡單說，宏觀上，我們國家確定了一個社會理想和社會目標，但要實現這個目標，就要接地氣，要有一個適應、實現這個目標的社會基礎來與它對接，否則這個理想和目標是實現不了的。

二、社會基礎再造的階段劃分

從社會基礎再造的角度來看，從1949年到現在，我們經歷了三個階段，正進入第四個階段。1949到1956年，社會主義改造基本完成，這是第一階段；1956年到1978年是第二階段；1978年到十八大是第三階段；目前可以說處在第四階段。

中共領導的革命是一個翻轉社會基層、再造中國社會基礎的過程，以此實現與革命理想的對接，這本身也是革命理想實現的途徑和過程。這個過程中，“階級”的概念和觀念徹底改變了農民的聯接關系，使它在一種全新的關系模式中獲得了一致行動的意志和能力，在共產黨的組織動員下，成為實現革命理想最重要的力量，甚至可以說，農民不是作為個體，而是作為自覺階級的一分子而成為新中國的主人。因此，新生的政權具有堅不可摧、不可動搖的執政基礎。

1950年代后，中國再次重構農村的社會基礎。這次重構是為了實現趕超型工業化的經濟發展目標，重構過程中用了人民公社這種形式。1949年到1956年，和1956年到1978年，兩次社會基礎重構都是徹底的再造，就當時目標實現情況來說，都是很成功的，也實現了毛澤東所說的“組織起來”的戰略構想。

1978年以后的改革，提出了一種新的社會理想取向，形成漸進式的或者目標開放式的改革模式，相對于前兩次而言，社會基礎的重組和再造卻是曖昧和模糊不清的。具體來說，一方面，前一階段的影響極大地延續下來，農民的聯接關系并未實現轉型，國家權力的運作方式沒有多大改變。另一方面，總體目標實際上已經改變了，這就導致市場化的目標和既定的社會基礎之間不兼容，小農與市場、小農與國家之間的緊張關系日益嚴重。在這種情況下，基層社會治理無論采取哪種具體方法和手段，進展都是有限的。

所以我們看到，從2005年國家出臺產糧（油）大縣獎勵政策，到2013年中央財政累計撥付獎勵資金1589.2億元，農業綜合生產能力弱化現象還是很嚴重；國家投入大量資金推進農業科技發展，但農技推廣體系“線斷、網破、人散”的局面仍沒有根本好轉；中西部地區在中央財政巨量投入下，鄉鎮衛生院和衛生室的硬件條件發生了質的變化，但許多檢查設備長期閑置，沒有醫生會使用；許多地方鄉村成套畜牧檢驗設備、成套實驗室設備長期閑置，甚至都沒有拆封；投入巨資建成的農田水利設施受“最后一公里”的問題限制，難以發揮作用；村容整潔的要求最終成為“城鄉環衛一體化”，工程浩大，成本極高……

這一切都是我親身經歷的，尤其是在中西部地區，像喀什這種地方，國家投資是巨大的。我曾在當地當常務副專員，管財政。喀什共420萬人，每年財政支出大概450億元，人均財政支出相當于山東人均財政支出的3、4倍，資金巨大，但效果很難評價。剛才說的那個數還不算上援疆資金，每年對喀什提供的援疆資金大約是50億元。

三、社會基礎與經濟轉型

從社會基礎的視角來看，當前的經濟轉型就不是單純的經濟過程和經濟現象，在理論上也不能僅僅描述為“嵌入在社會結構中”，而是要同時進行兩方面的努力：一方面，經濟轉型模式和路徑要契合社會基礎；另一方面，要再造社會基礎，實現與經濟轉型之間的對接。這是發展中國特色社會主義政治經濟學的一個重要理論基點。也可以這么講：經濟轉型的戰略目標，需要以社會基礎再造為前提和支撐；基層社會治理，又必須以社會基礎再造的方向為指引，并成為社會基礎再造的實踐過程。

這里，我想提醒大家注意基層治理的一個節點——1994年分稅制改革。分稅制改革意味著基層政府的財權和事權嚴重不匹配，基層一個縣80%的財政支出都是給教師和醫生發工資，也就是社會公共事業支出，但主要的稅收被拿走了，財權急劇萎縮，這無疑加劇了對農村各種稅費的征管，使基層干群關系變得緊張，群體性事件由此拉開了序幕。在基層治理層面，這個節點不光是經濟問題，我們還要看到這種經濟運行機制所導致的社會后果，經濟發展的目標定了，基層社會治理面臨著更多的矛盾，但基層社會基礎重構落后了。

具體到城鎮化問題：首先是農民市民化和土地流轉之間的關系。現在土地制度是三權分置，所有權歸集體，使用權歸農戶，經營權多元化。換句話說，農地的經營權可以大規模流轉了。簡單來說，永久脫離農業生產并到城市生活的農村人口數，決定著農村土地的流轉狀況，從而直接決定著傳統家庭經營和新型農業經營主體在整個主體結構中的比例關系。

以山東為例，據估計，有這樣一種對應關系：農村土地集中度每增加一個百分點，城鎮常住人口就會要求相應增加約60萬人、20萬戶。如果山東省的土地集中度目標定為50%，就需新增轉移農村人口1500萬。反過來，如果未來幾年要轉移1500萬農村人口進城，就需將農村土地流轉率提高到50%以上。

如果出現這樣一種人口結構和土地結構，那么農村地區的社會結構就要有較大變化，包括鄉鎮一級的設置方式、鄉鎮的職能權限、鄉村關系、村莊體系的構成、村級事務的管理內容、新型農業經營主體和村莊、村級集體組織關系模式、黨組織的設立等的變化。如果這種社會基礎的重構跟不上，就會出現治理上的大問題。

當前，多數土地流轉出現在鄰里親戚之間，這是一種非合同、臨時性的方式，一方面為進城農戶留下返鄉的余地，另一方面降低了土地流轉租金，使低效益的糧食生產得以繼續。問題是，如果今后產業資本大面積進入農業生產領域，合同化、長期性的土地流轉大量出現，進城農民返鄉，糾紛該怎么處理？我2005年在青州當市委書記時，建了一個有形土地市場，主要就是規范他們的契約關系。在一定程度上能夠解決這個問題，但在全國范圍來看，這種規范性的農地流轉市場還不是很普遍，也許下一步會有大的發展。

擺脫鄉土性和人情化的土地流轉模式后，高昂的土地租金必然使糧食生產出現虧損，而依賴財政補貼解決問題，顯然既不現實，也不合適；如果土地大量流轉給大戶，按照資本的邏輯，種糧食不賺錢，就種經濟作物，那么糧食安全就會受到動搖。但如果仍然依靠鄉土因素解決問題，農村基本的治理結構應該是怎樣的？假如不能在這方面做出較為充分的準備，將會出現混亂的局面。

其次是農民進城的成本問題。農業轉移人口市民化的成本，由公共成本和個人成本兩大類構成。其中，公共成本是指由政府財政負擔的支出，主要包括城市基礎設施建設維護成本、文化和教育等公共服務管理成本、社會保障成本和保障性住房成本；個人成本是指由個人負擔的支出，主要包括個人生活成本、自我保障成本和住房成本。

根據中國社科院《中國城市發展報告——農業轉移人口的市民化》的測算，2011年我國東部地區農業人口市民化公共成本是17.6萬元，全國平均為13.1萬元。以2012年數據為基準，考慮物價因素，山東省每一名農業轉移人口市民化后，一生所需的全部公共成本為17.28萬元，其中需政府一次性支出城市基礎設施、學校和住房建設成本4.2萬元，同時還需在今后若干年內支出城市基礎設施維護、公共服務管理和社會保障成本13.1萬元。

再來看社會保障成本。大量農民工都沒有上保險和住房公積金。如果他們進城上保險，這又是一筆很大的支出。當然，還有其他的公共治理問題，包括住房問題、青少年和兒童教育問題，等等。

在我們日常經驗中，在大量學術調查和政策性研究中，似乎都可以得出這樣一個結論：進城的農民不愿意回去，以后當然也不會回去了。因此也就出現一系列的推論和判斷：以后沒人種地了，空心村怎么辦？要不要把這些宅基地都處理掉？等等。這些推論嚴重影響了農村基層治理結構的基本設計方向。

但事實上，我們知道，所謂的民意調查和測算結果只是意愿，或者說是理想化的意愿，而不是行動。愿不愿意回去和會不會回去，理論上沒有因果關系，現實生活中也完全是兩回事。用當下社會個人理想化的意愿推論相當長時段內所產生的行動，并完全以此作為制定政策的基本前提，是不妥當的。根據山東的數據，2003到2006年，進城農民返鄉率就大大高于同年進城的農民人數比例。

現在整個全國人口由北往南流動的趨勢非常大，從現象來看，現在海南每年到冬天就增加800萬人，山東人到海南、貴州、云南買房，東北農村人又到山東來過冬。這些現象說明，中國已經是“流動中國”，我們必須用“流動中國”的思路來看待基層治理。

農民也早已是一個分化嚴重的群體。城中村和城郊村農民，與以種植業為主的純農區農民之間的利益訴求差異極大，如果在土地等經濟政策和社會治理政策方面，過多考慮了聲音很大的城中村和城郊村農民的訴求，而忽視了沉默的大多數，就會給農村基層治理帶來嚴重的、甚至不可逆的惡性后果。

所以，社會基礎重構，意味著要在“流動中國”和群體利益分化嚴重的背景下，將基層社會強有力地重新組織起來。這是方向性的、宏觀的戰略構型。基層社會治理是在這一戰略之下展開的方法和技術性手段，經濟轉型只能在重構后的社會基礎之上才能實現順利推進。這其中起碼應該是同步、互動的關系。

至于怎么重構，其實農村各級黨委政府有很多辦法。智慧來自于基層，不是坐在書齋中就能想出來的。我到云南調研，發現有很多好做法，可能有利于在市場經濟條件下重新組織農村，探索多種模式、多樣化的發展道路。

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